強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部，北京 100010)

[摘要]我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)與城市相比有很大差距，并已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。經(jīng)濟(jì)政治體制的改革，以及目前正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給具有重要影響。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，需要進(jìn)一步加快農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和服務(wù)供給機(jī)制改革，用法律法規(guī)保障農(nóng)村公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)農(nóng)村公共財(cái)政支出框架建設(shè)，完善公共財(cái)政體制，加大對(duì)農(nóng)村的公共投資；根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求優(yōu)先序，實(shí)行“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的決策機(jī)制，合理安排農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)投資。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共服務(wù)政策建議

[中圖分類號(hào)]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2007)03-0012-04

[作者簡(jiǎn)介]郭建軍(1963－)，內(nèi)蒙古商都人，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部綜合研究室主任，研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，特別是實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，但社會(huì)資源和財(cái)政資源要素配置主要向工業(yè)和城市傾斜，城鄉(xiāng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，農(nóng)村公共物品資源的匱乏和農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)滯后成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問(wèn)題。因此，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，把政府的公共服務(wù)資源和職能向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對(duì)于化解“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史任務(wù)，具有極其重要的意義。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給現(xiàn)狀和問(wèn)題

“十五”時(shí)期以來(lái)，盡管國(guó)家不斷加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，取得了不小的成就，但由于歷史欠賬太多，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況仍然沒(méi)有大的改觀。特別是與城市基礎(chǔ)設(shè)施日新月異的變化相比，差距越來(lái)越大。

第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱。一是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。2003年全國(guó)耕地總面積19.5億畝，其中灌溉面積只有8.38億畝，僅占43％。在灌溉面積中，普遍存在灌溉設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、灌溉方式落后等問(wèn)題，其中機(jī)電灌溉面積不足30％。二是耕地?cái)?shù)量逐年減少，質(zhì)量下降，水土流失和荒漠化現(xiàn)象嚴(yán)重。全國(guó)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田只占耕地總面積的35％，受干旱、陡坡、瘠薄、洪澇、鹽堿等各種因素制約的中低產(chǎn)田占65％。全國(guó)水土流失面積356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積37％。近50多年來(lái)，全國(guó)因水土流失毀掉的耕地達(dá)4000多萬(wàn)畝，平均每年近百萬(wàn)畝。多年來(lái)草地資源受到嚴(yán)重破壞，退化、沙化和堿化的草原面積達(dá)到1.35億公頃，約占草地面積的1/3。三是農(nóng)業(yè)科技支撐不足，科技裝備能力差。科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率只有40％多，大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家的70％～80％的平均水平。目前全國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)耕、機(jī)播、機(jī)收水平分別為50.7％、31.2％和22.7％，其中兩大主要糧食品種水稻和玉米的機(jī)收水平，分別僅為10％和5％。由于推廣體制不順、經(jīng)費(fèi)不足和隊(duì)伍不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)科技成果到戶困難。四是動(dòng)植物防疫體系不健全。目前，基層防疫力量相當(dāng)薄弱，部分基礎(chǔ)設(shè)施落后，分站(所)房屋破舊、沒(méi)備簡(jiǎn)陋，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站缺乏必要的儀器設(shè)備和交通工具，防疫工作仍停留在感官檢驗(yàn)的水平上，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置動(dòng)物疫情。

第二，農(nóng)民生活條件落后。一是農(nóng)村飲水問(wèn)題。據(jù)有關(guān)部門(mén)資料，全國(guó)僅有14％的村莊有自來(lái)水廠或供水設(shè)施、以水質(zhì)、水量、用水方便程度、供水保證率等飲水安全指標(biāo)衡量，全國(guó)還有3億多農(nóng)村人口飲水未達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)，其中80％分布在中西部地區(qū)。飲用水質(zhì)不達(dá)標(biāo)人口2.2億，其中氟砷含量超過(guò)國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的有5000多萬(wàn)人，飲用苦咸水的有近4000萬(wàn)人，因污染和自然原因飲用微生物含量嚴(yán)重超標(biāo)的有1.3億人。同時(shí)還有9000多萬(wàn)人經(jīng)常受季節(jié)性干旱影響，供水困難。二是農(nóng)民行路難的問(wèn)題仍未得到完全解決。據(jù)有關(guān)資料，全國(guó)104.3萬(wàn)公里的沙石路面、土路面及無(wú)路面土路中，農(nóng)村占88.5％。在全國(guó)3.7萬(wàn)個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、65萬(wàn)個(gè)行政村中，有近100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬(wàn)個(gè)村不通公路．近1萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30多萬(wàn)個(gè)建制村不通瀝青路和水泥路。農(nóng)村公路中沙石路占70％，缺橋少涵的問(wèn)題比較普遍。此外，目前廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的電力設(shè)施還比較落后，全國(guó)仍有2000萬(wàn)農(nóng)村人口用不上電．相當(dāng)一部分農(nóng)村仍未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)。

第三，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，社會(huì)事業(yè)成為一條“短腿”。一是農(nóng)村中小學(xué)設(shè)施設(shè)備條件差。目前農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)有危房面積3670萬(wàn)平方米，危房率達(dá)6.6％，占全國(guó)中小學(xué)危房面積的81％。二是農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施落后。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的床位數(shù)分別為4.5萬(wàn)個(gè)、69.9萬(wàn)個(gè)和67萬(wàn)張，比1995年減少6805個(gè)、10.5萬(wàn)個(gè)和6.2萬(wàn)張。農(nóng)村每千人擁何的病床數(shù)0.79張，僅為城市的32.9％。據(jù)調(diào)查，中西部地區(qū)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院危房率為33％，80％的衛(wèi)生院需要裝備或更新X光等常規(guī)設(shè)備。三是農(nóng)村公共文化設(shè)施不足。截至2004年7月，在全國(guó)農(nóng)村38240個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有23678個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站需要新建和改建，2.3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有文化站或設(shè)施簡(jiǎn)陋、面積狹小。許多縣圖書(shū)館、文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站面積狹小、年久失修、設(shè)施陳舊落后、活動(dòng)器材和設(shè)備奇缺。

二、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足的原因

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下的局面有著深層次的歷史原因和體制背景，而農(nóng)村投資決策體制改革滯后，缺乏必要的法律法規(guī)手段保障農(nóng)村公共服務(wù)投入，是主要原因。

1．長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)稅收與國(guó)民收入再分配在城鄉(xiāng)之間存在著懸殊的差距，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資不足。2000～2004年期問(wèn)，各級(jí)財(cái)政用于支持農(nóng)村稅費(fèi)改革的資金累計(jì)達(dá)到1600億元，其中中央財(cái)政承擔(dān)了1171億元，占73％。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)顯示，“十五”期間中央財(cái)政的支農(nóng)資金年均增長(zhǎng)17％。但從財(cái)政支農(nóng)資金占財(cái)政支出比重看則不令人樂(lè)觀。國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政總支出的比重呈下降狀態(tài)，據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，“六五”時(shí)期為8.69％，“七五”時(shí)期為9.38％，“八五”為9.75％，“九五”為9.29％，而2001～2004年為8％左右。盡管對(duì)“三農(nóng)”財(cái)政支持力度不小，但歷史上欠賬太多，這幾年的投入在很大程度上帶有還賬的性質(zhì)，政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的，城鄉(xiāng)財(cái)政資源配置不對(duì)稱的狀況沒(méi)有徹底改觀。

按照《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)高于其經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，但由于缺乏必要的監(jiān)督和有效的執(zhí)行手段，許多地方都做不到切實(shí)貫徹和執(zhí)行。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了在地方人大會(huì)議上通過(guò)財(cái)政預(yù)算方案，而虛列農(nóng)業(yè)支出，造成地方財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算中存在很大偏差和水分。審計(jì)署2004年對(duì)50個(gè)縣財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果表明，有40個(gè)縣共虛增支農(nóng)投入5.35億元，占財(cái)政支農(nóng)資金投入總額的10.8‰例如，根據(jù)我們對(duì)湖北某縣的調(diào)查，縣財(cái)政支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出數(shù)字除了每年近20％的上級(jí)撥款外，剩余的80％是虛數(shù)。政府財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的公共投資占財(cái)政支出的比例低，致使大量農(nóng)用水利設(shè)施年久失修，農(nóng)村公共用品供給嚴(yán)重不足。農(nóng)業(yè)基建投資和財(cái)政支農(nóng)資金的不足，造成了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后。

2．“自上而下”的農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制缺乏有效表達(dá)農(nóng)民的實(shí)際需求。農(nóng)村稅費(fèi)改革前農(nóng)村公共品供給的決策程序是“自上而下”的上級(jí)政府主導(dǎo)型，這種決策程序極易導(dǎo)致制度外農(nóng)村公共品供給，容易加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然按照規(guī)定農(nóng)民可以對(duì)一些村級(jí)公共品實(shí)行“一事一議”，但這只是針對(duì)一些臨時(shí)的或受益面較小的公共品適用，在大量的農(nóng)村公共品供給中(如義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫、道路修建、行政管理等)，農(nóng)民很難有機(jī)會(huì)直接表達(dá)自己的需求，“自上而下”的公共品供給決策機(jī)制基本沒(méi)有變化。由于我國(guó)東、中、西部農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況和農(nóng)民生活水平存在著一定的差異，各地區(qū)公共物品的需求程度也存在一定的差異，而目前主管農(nóng)業(yè)、農(nóng)村項(xiàng)目的部門(mén)和基層的信息“不完全對(duì)稱”，一方面公共服務(wù)供給脫離農(nóng)民的實(shí)際需要，造成農(nóng)民不太需要的非生產(chǎn)性公共服務(wù)供給膨脹，而農(nóng)民急需的生產(chǎn)性和涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)卻嚴(yán)重短缺。另一方面，由于上級(jí)部門(mén)權(quán)力過(guò)大，缺乏對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施的嚴(yán)格審查和監(jiān)督，造成基層干部工作重點(diǎn)就是“跑部爭(zhēng)項(xiàng)目”，不僅易產(chǎn)生腐敗“尋租”行為，而且，也造成許多投資項(xiàng)目“重立項(xiàng)，輕管理”，效益不高，浪費(fèi)嚴(yán)重。

3．事權(quán)劃分不清，部分供給主體錯(cuò)位。分稅制改革僅僅停留在稅收和財(cái)政層面上，沒(méi)有適時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的政治分權(quán)改革(即在各級(jí)政府間合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán))，以至最終形成財(cái)力日益向上集中，事權(quán)卻逐級(jí)下移的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”籌資方式提供農(nóng)村公共服務(wù)，最終演化為“三亂”。旨在治理“三亂”的農(nóng)村稅費(fèi)改革，無(wú)疑取得巨大成果。但是，也應(yīng)當(dāng)客觀地看到，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政在鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供方面發(fā)揮著積極的作用。而農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在沒(méi)有足夠的高端財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上處在進(jìn)退維谷的境地，面臨著雙重挑戰(zhàn)：如果不能滿足鄉(xiāng)村人民基本的公共需求，生產(chǎn)和供給最起碼的鄉(xiāng)村公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在價(jià)值就被置疑；另一方面，如果為了生產(chǎn)和供給基本的鄉(xiāng)村公共服務(wù)而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)超出了農(nóng)民接受的界限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性同樣會(huì)大打折扣。對(duì)于那些以農(nóng)業(yè)稅為主體財(cái)源的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)改革終結(jié)自籌制度也就終結(jié)了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的獨(dú)立地位。

根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共服務(wù)的提供，地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共服務(wù)的提供，跨區(qū)域性的公共服務(wù)由中央和地方共同提供或幾個(gè)區(qū)域聯(lián)合提供。而現(xiàn)在，中央政府與地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給責(zé)任上劃分不盡合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，承擔(dān)著許多應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)的支出。比如農(nóng)村義務(wù)教育，在人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁的今天，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給的農(nóng)村義務(wù)教育的效益越來(lái)越多地外溢到其他地市、省份，卻未得到相應(yīng)的橫向或縱向轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)償，從而造成越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)財(cái)力匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承擔(dān)教育成本的壓力越大，教育效益外溢越大，因而難以擺脫貧困的惡性循環(huán)。

4．供給渠道單一，無(wú)法滿足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)供給多樣性的要求。現(xiàn)行體制下，私人投資由于受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域，政府仍是單一的供給主體。政府機(jī)構(gòu)的“經(jīng)濟(jì)人”特性決定了由其主導(dǎo)的公共服務(wù)供給并不總是最有效率的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源使用效率受到社會(huì)各個(gè)方面的質(zhì)疑，其中最主要問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支持的公共物品供給普遍透明度低，公共資源的使用缺少必要的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，公共物品供給成本明顯偏高。稅費(fèi)改革后，盡管進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員調(diào)整，我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)偏多、效率不高的問(wèn)題并沒(méi)有多大改觀。同時(shí)由于受資金的限制，政府提供的公共服務(wù)數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)多樣性、高質(zhì)量的要求，既影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也造成了農(nóng)民對(duì)政府的不滿和抵觸。

5．村民自治的影響。村委會(huì)要供給公共服務(wù)，必須籌集資金，但村委會(huì)不是一級(jí)政府，它不能有獨(dú)立的公共財(cái)政權(quán)，籌集資金的主要途徑只能有二，一是直接向農(nóng)民攤派，二是要求村辦企業(yè)提供。而廣大農(nóng)村地區(qū)，村辦企業(yè)很少，集體經(jīng)濟(jì)幾乎是個(gè)空殼，因此，村委會(huì)提供公共服務(wù)與公共服務(wù)，必然是直接向農(nóng)民攤派。這一攤派又因農(nóng)村稅費(fèi)改革而終結(jié)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公益事業(yè)實(shí)行“一事一議”，并設(shè)置上限。設(shè)置上限是為了防止農(nóng)村“三亂”的再度發(fā)生，但這一政策也給村級(jí)公益事業(yè)的發(fā)展劃了紅線。村民自治對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)及公共服務(wù)的需求表達(dá)產(chǎn)生了積極影響，村民通過(guò)投票可以表決需要什么樣的農(nóng)村公共服務(wù)與公共服務(wù)，這一轉(zhuǎn)變就要求政府“自上而下”強(qiáng)制安排的農(nóng)村公共服務(wù)需要準(zhǔn)確地反映農(nóng)民的真實(shí)需求。

三、強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)投入的對(duì)策建議

鑒于當(dāng)前農(nóng)村的基本情況，突破農(nóng)村公共物品資源瓶頸的應(yīng)對(duì)措施主要有：

1．用法律法規(guī)保障農(nóng)村公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家在今后新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使政府的公共服務(wù)惠及農(nóng)村，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)作用。近些年來(lái)，全國(guó)上下雖然對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題予以高度重視，但“三農(nóng)”問(wèn)題卻依然沒(méi)有得到有效解決。為了突破農(nóng)村公共物品資源供給瓶頸，建議國(guó)家制定《農(nóng)業(yè)投入法》，通過(guò)法律法規(guī)的形式，規(guī)范和保障各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)的投入，對(duì)于在農(nóng)村中實(shí)施的公共服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容、進(jìn)程、目標(biāo)及其資金保障等予以明確的規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的陽(yáng)光普照農(nóng)村。國(guó)家要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村公共物品建設(shè)的投入，調(diào)整財(cái)政和國(guó)債投入結(jié)構(gòu)，增加對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資數(shù)量和比重，使農(nóng)村能夠獲得更多財(cái)政支持，集中用于農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施、中小型農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉、人畜飲水、醫(yī)療衛(wèi)生、通電通訊、市場(chǎng)信息體系和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育等方面的公共服務(wù)建設(shè)，讓農(nóng)民享受基本國(guó)民待遇。

2．進(jìn)一步加大政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)投資的力度，明確各級(jí)政府事權(quán)范圍，根據(jù)其擁有的財(cái)權(quán)合理分配農(nóng)村公共服務(wù)供給責(zé)任。按照受益原則劃清各級(jí)政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的職責(zé)和范圍。一般來(lái)說(shuō)，受益范圍遍及全國(guó)的公共服務(wù)，由中央政府提供；受益范圍主要是地方的公共服務(wù)，則由相應(yīng)層次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共服務(wù)則由中央政府和地方政府或各個(gè)受益的地方政府共同分擔(dān)，比如基礎(chǔ)教育、交通、大型水利設(shè)施等。積極進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和事權(quán)范圍，開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)綜合改革的試點(diǎn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要至少滿足三個(gè)基本原則：第一，不降低社區(qū)公共服務(wù)水平，而且能夠按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生產(chǎn)生活的正常增長(zhǎng)需求，提供必要的公共服務(wù)。第二，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)制的行政運(yùn)轉(zhuǎn)效率，降低行政運(yùn)行成本。第三，進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系，使村民自治這一組織形式在提供村級(jí)公共服務(wù)中發(fā)揮核心作用．這是確保前兩個(gè)原則實(shí)現(xiàn)的基本條件。

3．改革農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制，使農(nóng)村公共服務(wù)的供給充分體現(xiàn)民愿，在財(cái)政資源有限的情況下優(yōu)先提供最急需解決的公共服務(wù)項(xiàng)目。改革農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制需要不斷推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，完善農(nóng)村公共服務(wù)投資決策程序。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)投資決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，從制度上確立由農(nóng)民、農(nóng)村的內(nèi)部需求決定公共服務(wù)投資的范圍和投資方向，即建立一個(gè)農(nóng)村公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制，充分發(fā)揮村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的作用，使一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求得以實(shí)現(xiàn)，建立由內(nèi)部需求決定公共服務(wù)供給的機(jī)制。首先，要建立農(nóng)村公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制，使多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)。這就需要在近年來(lái)實(shí)施的以村民自治為主的基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)民在農(nóng)村公共服務(wù)供給過(guò)程中的參與決策權(quán)。除了通過(guò)村民投票的表決機(jī)制外，也可探索能夠反映民意的非政府組織參與公共服務(wù)供給決策。其次，要改革縣鄉(xiāng)政府的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，避免單純反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不能夠更好地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的考慮指標(biāo)占主要權(quán)重，將農(nóng)民公平獲得基本的公共服務(wù)指標(biāo)納入政府績(jī)效考評(píng)體系。再次，要建立農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的科學(xué)決策機(jī)制，對(duì)于擬建公共服務(wù)項(xiàng)目要進(jìn)行充分論證，加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性分析，避免不切實(shí)際的“形象工程”、“政績(jī)工程”以及只有少數(shù)富人階級(jí)受益的公共項(xiàng)目的上馬而浪費(fèi)有限的公共服務(wù)資源。

4．改革農(nóng)村公共服務(wù)的資金籌集渠道，建立多主體的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制，采取多元化供給方式。當(dāng)前中國(guó)的衣村公共服務(wù)需求規(guī)模較大，如果僅依靠政府財(cái)政投資來(lái)提供是無(wú)法滿足的，所以改革農(nóng)村公共服務(wù)供給的資金籌集制度，積極利用市場(chǎng)力量、農(nóng)村社區(qū)力量和非政府組織來(lái)共同參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給，意義深遠(yuǎn)。對(duì)于全國(guó)性的公共服務(wù)供給，中央政府本著公平的原則，按貧困程度通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式，對(duì)包括衛(wèi)生防疫、基礎(chǔ)教育等農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)行無(wú)償提供；對(duì)于具有大的正外部性農(nóng)村公共服務(wù)的供給，應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，由上級(jí)和當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)分擔(dān)其提供成本；對(duì)于具有一定商業(yè)基礎(chǔ)的部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可采用政府與市場(chǎng)混合提供的方式，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益，誰(shuí)引進(jìn)，誰(shuí)收費(fèi)”的原則，并通過(guò)優(yōu)惠政策，積極引進(jìn)民間資金和外資參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給。

5．增加一般性轉(zhuǎn)移支付的資金投入力度，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理，提高資金的使用效率。一般性轉(zhuǎn)移支付不指定特定用途，地方政府有權(quán)利根據(jù)實(shí)際需要自主安排支出用途。增加中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，相當(dāng)于給了地方更多的財(cái)權(quán)，使其能夠根據(jù)當(dāng)?shù)毓卜?wù)需要安排財(cái)政支出。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般都是由上級(jí)政府指定用途，地方政府沒(méi)有財(cái)政自主支配權(quán)，信息不對(duì)稱會(huì)使公共服務(wù)的效率受到影響。我國(guó)當(dāng)前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出規(guī)模較大，支出項(xiàng)目繁雜而分散，沒(méi)有規(guī)則，管理混亂，缺乏嚴(yán)格的預(yù)算約束，使用效益難以評(píng)估。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在申請(qǐng)上存在“會(huì)哭的孩子有奶吃”現(xiàn)象，使用過(guò)程缺乏有效監(jiān)督管理，使用后缺乏規(guī)范的績(jī)效考核機(jī)制。同時(shí)，大量的專項(xiàng)項(xiàng)目的下達(dá)，已經(jīng)形成一個(gè)龐大的“跑項(xiàng)目”利益集團(tuán)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，專項(xiàng)項(xiàng)目應(yīng)起的作用已經(jīng)大打折扣。

6．完善資金保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)經(jīng)常不足，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)專項(xiàng)資金被擠占挪用的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，除了以法律條文形式明確各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面的財(cái)權(quán)和事權(quán)外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)督機(jī)制，公共服務(wù)供給由“第三方”來(lái)實(shí)施，政府和農(nóng)民充當(dāng)監(jiān)督的角色。要提高政策實(shí)施的質(zhì)量，并采取具體措施如實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)，定期向群眾公布收支情況，增加公共資源使用的透明度；積極發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督、檢查作用，確保公共資源的合理使用；強(qiáng)化社會(huì)審計(jì)監(jiān)督作用，及時(shí)查處各項(xiàng)違規(guī)、違紀(jì)行為，將公共資源的使用置于嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督之下。

責(zé)任編輯：垠 喜