公共財政框架下社會保障體系的構建

[摘要]在構建公共財政框架的過程中，我國應盡快健全社會保障體系#65377;本文通過闡述公共財政與社會保障體系的內在聯系，分析了我國現行社會保障體系存在的主要問題，提出了改革完善我國社會保障體系的建議，包括完善社會保險基金的管理，強化對社會保障基金的財政監督，構建公共衛生財政財務保障體系以及建立長效財力保障機制等措施#65377;

[關鍵詞]公共財政;社會保障;機制構建

[中圖分類號]C193[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)04-0027-03

公共財政是指在市場經濟條件下，以國家為主體，集中一部分國民收入，用于滿足社會公眾共同需要的分配活動和分配關系#65377;[1]它是“為彌補市場失效提供公共服務的政府分配行為”#65377;[2]它的基本職能就是滿足社會公共需要，社會保障是社會公共需要的一個重要組成部分，完善社會保障體系，保證社會保障支出需要，是社會主義市場經濟條件下公共財政的一項重要職能#65377;建立和健全社會保障體系，對于深化經濟體制改革#65380;促進社會穩定和發展#65380;改善人民群眾生活，都具有十分重要的意義#65377;

一#65380;社會保障與公共財政

在經濟體制與政府財政及保障方式之間，中國經歷了一場根本性的變革:由計劃經濟——國家財政——企業保障轉變為市場經濟——公共財政——社會保障#65377;于是，社會保障與公共財政之間形成了密切的內在聯系#65377;

1.社會保障是政府彌補市場失靈的政策工具

市場經濟的高效率獲得了全世界的認可，幾乎所有的國家都邁上了市場經濟的軌道#65377;同時，市場經濟的高風險#65380;市場配置方式本身的缺陷也被世界各國所認同#65377;政府作為另一種資源配置方式的一方，在彌補著市場的缺陷，糾正著市場的失靈#65377;不管政府與市場匯合的方式如何，匯合的程度多深，社會保障總是政府彌補市場缺陷的一種政策工具#65377;

社會保障是政府編織的一個大網，接住了在競爭中失敗的人，給予遭遇生存危機的人以基本生活保證，使其不致走向極端#65377;政府還通過高額稅收，從高收入階層抽走一部分“多余”的收入來接濟貧民#65377;政府利用社會保障參與國民收入分配，使經濟中避免出現兩極分化，從而保證市場配置資源的實現，保證市場經濟協調發展#65377;

2.公共財政與社會保障的內在聯系

公共財政是我國社會主義市場經濟條件下財政改革的目標#65377;按照公共財政原理，國家職能應僅限于市場不能有效解決的問題上#65377;按照這一要求，應科學界定政府與市場活動的范圍，調整我國政府職能及其財政支出職責，即補足“缺位”，退出“越位”，糾正“錯位”#65377;

從公共財政的資源配置職能方面分析，國家發行國債常常借助于社會保障基金，世界各國普遍規定社會保障基金的一定比例用來購買國債#65377;而且征收社會保障稅稅率的高低，常常影響投資支出，如果社會保障稅稅率過高，因其影響到投資收益減少，故私人投資的熱情將降低#65377;公共財政的分配職能和經濟社會保障更是密不可分的#65377;分配職能中的福利性轉移支出本身就是社會保障的內容，社會保障稅本身也有再分配的作用#65377;在穩定經濟的職能中，社會保障稅稅率以及社會保障支出等可以自動調節經濟波動#65377;總之，社會保障與公共財政都是國家為了彌補市場缺陷，二者的作用目標是相同的#65377;因此，我們可以得出這樣的結論:社會保障的本質是一種財政分配關系#65377;

二#65380;我國現行社會保障體系存在的主要問題

1.保障基金管理的不足#65377;一是我國目前的社會保障籌資模式與現實經濟社會狀況不相適應#65377;具體表現為改革的籌資模式偏重于縱向調劑，即以保障對象個人為自身未來提前進行保障，而忽視了我國現階段經濟社會保障發展的客觀必要性#65377;在強化個人繳費#65380;自我保障的同時，沒有充分關照經濟社會的統籌資金來源不足，進而導致經濟社會性質的保障方式不能得到有效的發展#65377;事實上，在我國體制轉軌的現階段，傳統體制遺留的社會保障問題，往往無法通過權利與義務對等的個人調劑保障來解決，即社會互濟性質的保障在我國的社會保障體系中必須成為重要內容，這就決定了相當范圍的保障資金必須由政府出面#65380;采取有效方式，面向社會統一籌集#65377;而我國目前的社會保障資金來源小，除社會保險將企業繳費的一半轉由社會統籌外，諸如社會救濟#65380;社會福利等主要由政府開支的保障項目均無固定和相應的資金來源#65377;這不能不說是社會保障資金拮據的一個重要原因#65377;

二是管理水平低下，保障基金流失嚴重#65377;除了經濟轉型#65380;人口老齡化#65380;“入世”帶來的就業結構變化外，現行社會保障資金管理體制可能是我國社會保障制度中最具潛在危機的因素#65377;管理不善#65380;低效率，社會保障資金投資回報率低下，恐怕是我國社會保障支付危機中內生性原因#65377;養老金保險是可能導致我國未來出現金融危機的一大根源#65377;目前我國養老金的30%被挪為他用(諸如蓋辦公樓等)，這對將來的支付必然造成影響#65377;況且由于社會保障基金投資去向單一(只購買國債和存入銀行)，也使得其投資回報率過低#65377;事實上，如果僅僅是購買國債，還不如由個人購買，因為個人購買國債至少不會出現“30%”的灑漏，同時，個人購買國債的利率高于作為機構投資的養老金管理部門購買國債的利率#65377;我們算過一筆賬，假定國庫券的利率為8%，社會養老金的一次性灑漏為30%，正常的管理成本為0.5%#65377;那么，一個人把100元交給社會保險管理部門20年后連本帶利得到298.8元，而自己買國庫券可得到466元#65377;這意味著本來超越個人理性而對養老保障采取的集體行動——政府管理，竟然不如仍由個人進行#65377;

2.缺乏有效的法律管理和監督#65377;長期以來，我國的社會保障法制建設工作一直比較滯后，實踐中即使出臺了某些保障條例，但由于缺乏有效的監督，也難以得到有效的貫徹實施，部門間的監督職能弱化#65377;同時，制度自身的控制機制更差，社會保障的受保對象#65380;待遇提供者(如醫療保險中的醫院#65380;醫藥行業)基本沒有納入監督的范圍，缺乏費用意識，因而監督控制無從談起#65377;缺乏監督的社會保障管理體制，在運行過程中不可能產生自動控制機制，必然導致社會保障基金的濫用和挪用#65377;

3.社會保障機構征收社會保險費與其收支兩條線管理相矛盾#65377;國務院在1999年1月22日發布了《社會保險費征繳暫行條例》，條例規定:全國的社會保險費征繳管理和監督檢查工作由國務院勞動保險行政部門負責;繳費單位必須按月向社會保險經辦機構申報應繳納費額#65377;條例同時又規定社會保險費的征收機構由省#65380;自治區#65380;直轄市人民政府規定，可以由稅務機關征收，也可以由社會保險經辦機構征收#65377;[3]該條例規定社保機構征收的社會保險費存入財政專戶，依據國家有關規定，社會保險費的發放亦由社保機構負責#65377;于是，財政部門需將社保機構存入財政專戶的社會保險費再返撥給社保機構由其發放#65377;這樣，社會保險的收與支仍然都由社保機構負責，只是中間存進財政專戶，并沒有做到真正的收支兩條線管理，而且在基金的往來轉存及核算上也平添了不必要的麻煩#65377;

4.公共衛生建設與公共財政要求相脫節#65377;按照公共財政要求，財政補助政策和標準的制度要以合理的資源配置為基礎#65377;但公共衛生事業的發展一直是一種框架式改革，區域衛生規劃形同虛設#65377;財政對公共衛生究竟按什么標準保障?預防保健體系的職能如何定位?醫療衛生人員與服務人口配置比例標準#65380;設備配置的標準是什么?公共衛生評價標準又是什么?一系列深層次問題亟待研究和解決#65377;

三#65380;建立健全公共財政框架下社會保障體系的對策

目前我國社會保障體系極不完善，許多本應由政府財政承擔的社會保障由企業#65380;行政事業單位負擔#65377;因此，在公共財政模式下，公共財政預算應將屬于社會共同需要的社會保障納入進來，建立完善的社會保障體系#65377;

(一)引入市場機制，完善社會保險基金的管理

我國社會保障制度的建立應該充分參考市場經濟國家的經驗教訓，在建立社會主義市場經濟之初就尋求一種有效率的社會保障制度，一個重要的方法是在社會保險基金的管理中引入市場機制，我們稱之為社會保障基金管理市場化#65377;社會保險基金管理市場化是社會保障制度改革的一種模式，它主要包含兩層意思:一是規定收益制(benefit——defined)下的公共賬戶轉為規定繳費制(contribution——defined)下的私人賬戶;二是政府公共部門的集中壟斷性管理轉為私人基金公司的分散競爭性管理#65377;[4]

1.建立基本養老保險費社會統籌與個人賬戶相結合的管理模式#65377;經濟運行市場化改革以來，隨著市場經濟體制的不斷建立和發展，包括養老社會保障在內的社會保險籌資模式的改革成為社會保障制度改革的核心內容#65377;建立基本養老社會保障費社會統籌與個人賬戶相結合的管理模式(即統賬結合的管理模式)，就是將社會保險費分為個人賬戶和社會統籌兩部分#65377;個人賬戶是社會保險金管理部門為受保者個人開設的賬戶，受保者個人繳納的全部保險費及受保者所在企業繳納的部分保險費記入受保者的個人賬戶，由受保者在達到退休年齡，退出勞動領域后按規定自行支配使用;企業繳納保險費的另一部分和國家為社會保險的撥款，由養老社會保障管理機構按照社會需求進行統一管理，并按照社會統籌的要求在全社會范圍內統一調劑使用#65377;

2.社會保險基金收支兩條線管理#65377;關于收支兩條線管理，實踐中認識頗有分歧#65377;兩條線如何劃定?其范圍可大可小，小則只要分別單獨核算收入和支出，就可認作是兩條線管理，而不管是否在兩個不同單位;大到必須收入在一個部門#65380;支出在另一個部門分別核算，才算是兩條線管理#65377;科學的收支兩條線管理應該是收入支出各有各的循環系統，且收支兩個系統相互獨立，社會保險基金收繳由稅務部門負責#65380;發放由社會保險經辦機構負責，并分別以稅務和社保為中心成立收#65380;支兩個系統，這樣的收支兩條線管理才是科學的#65377;

(二)強化對社會保障基金的財政監督

1.將社會保障基金管理納入法制化軌道，加強對基金運營情況的監督#65377;目前，我國的《社會保障法》尚未出臺，因此及時修訂《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》就成為當務之急，要充分體現社會保障基金管理的公開化#65380;透明化，可操作性#65377;進一步明確規定有關機構違反相關規定應受到何種處罰，同時規定監督機構的職責和應該承擔的責任#65377;并應該借鑒國外先進經驗，結合我國實際情況，在建立統一的社會保障制度的基礎上，由立法部門牽頭，財政#65380;勞動和社會保障部門配合#65380;協作，通過立法的形式對社保基金加以監管，從而建立起嚴格的社會保障基金管理制度#65377;

2.為了保證國家#65380;企業#65380;個人各方籌集的社會保障基金能專門用于社會保障事業，必須盡快改變目前預算內#65380;外分散管理的格局，將社會保障資金統一納人國家財政預算管理#65377;

3.統一納入財政預算管理，就必須單獨建立社會保障預算#65377;為此，首先要將現行的由經常性預算和建設性預算組成的復式預算改為由政府公共預算，社會保障預算和國有資產經營預算組成的三式預算，并重新劃分收支#65377;將社會保障方面的收支全部納入社會保障預算統一核算#65380;統一管理，也包括目前尚未納入#65380;屬預算外資金的部分社會保障收支#65377;社會保障預算和政府其他預算之間必須保持相互獨立，把是否將社會保障收入用于彌補政府公共預算赤字或挪作其他用途作為財政監督的重點#65377;

(三)構建公共衛生財政財務保障體系

1.嚴格界定公益#65380;準公益和非公益機構和產品范圍，規范財政補助政策#65377;應將醫療機構分為純公益機構#65380;準公益機構和非公益機構#65377;純公益機構應包括不收費無償服務機構和低收費服務機構(不足以補償成本)#65377;準公益機構應包括以公益為主兼有非公益的機構和以非公益為主兼有公益性的機構#65377;對這兩類機構政府應根據其提供的公共產品數量和質量予以補償#65377;非公益機構是指經過改革后，推向市場#65380;按產業化運作的各綜合醫院和專科醫院，對這類機構，政府只對原體制的遺留問題給予補助#65377;

2.深化衛生體制改革，從根本上解決財政支出上的機構性矛盾#65377;對公立醫院要重新界定營利和非營利性質，非營利醫院不宜過多，主要服務對象是離休干部等特殊群體和生活在最低生活保障線下的貧困群體，其他應全部推向市場#65377;營利性醫院應通過合資合作#65380;整體出售#65380;股份制合作#65380;企業化經營等形式改革#65377;通過醫療院所改革，減少財政總支出，加大公共衛生支出，同時要建立對貧困地區公共衛生的支持機制，對疾病#65380;傳染病高發區，財政要給予適當補助，盡量縮小城鄉公共衛生經費支出的差異#65377;

3.建立完善的公共衛生經費管理系統#65377;一是建立以政府為主#65380;社會為輔的籌資系統#65377;包括以財政為主的財政經費供給系統;以民政部門為主#65380;紅十字會等社會團體為輔的社會籌資系統;以財政補助為主#65380;收費為輔的成本補償系統#65377;在財力有限的情況下，可采取調整衛生投入結構的方式，使公共衛生投入占衛生事業費的比例不斷加大，逐步達到以公共衛生投入為主#65380;醫療機構投入為輔的衛生投入機構#65377;

(四)建立長效財力保障機制

抵御公共風險是政府公共管理的重要職能之一，但在公共風險損失巨大且難以預測，超出了社會個體預防#65380;應對和災后恢復的困難時，為了社會穩定，政府理所當然成為這種公共風險預防和應對的最后承擔者#65377;

1.增強預備費的穩定功能#65377;預備費是最常規的應急手段，尤其對數額不大的突發性支出，一般動用預備費即可解決#65377;在公共危機的初始階段，預備費是首位的應急手段，只有當危急狀態超出了預備費的能力時才需要動用其他的應急手段#65377;在某種意義上說，預備費這個應急手段的強弱決定了是否需要啟用其他應急手段，以及其他應急手段啟用的時間#65377;在預備費很少的情況下，可能一有風吹草動就需要全面調整預算，這不利于財政運行的穩定，而且由此帶來的操作成本也很高#65377;因此，應注意強化預備費的功能#65377;具體辦法:一是在《預算法》修改以前，按照法律規定的上限提取預備費，而不論預算是赤字還是盈余;二是對預備費實行基金式管理，每年安排的預備費，在當年沒有突發性支出的情況下，或者用于突發性支出后的余額，不得用于其他預算開支，應進入預備費基金#65377;在性質上，預備費基金屬于風險準備金，與銀行的準備金功能類似;三是擴大預備費基金的來源，如預算盈余#65380;預算超收收入，原則上應進入預備費基金，不應用于追加其他的預算支出#65377;

2.建立財政風險基金和國債償還基金#65377;為建立穩固的財政基礎，應考慮建立一筆專門的#65380;穩定可靠的#65380;可以連續使用的財政風險基金#65377;該風險基金來源的構成可以參照總預備費的提取辦法，在財政支出中按一定比例列支，它和財政后備基金共同構成財政安全的保護屏障#65377;當然，考慮到采用通過償債基金避免債務危機的方法，我國應該借鑒國際經驗#65380;選擇建立國債償債基金以防后患#65377;

綜上所述，隨著我國社會主義市場經濟的發展，我國社會保障機制正揭開新的歷史序幕#65377;財政的社會保障功能會日益加強，我們必將根據社會的發展需要，全面汲取國際經驗#65377;認真總結改革#65380;開放以來的經驗，去建立建制科學#65380;機制優化#65380;功能健全#65380;政策完善的社會保障體系#65377;

參考文獻:

[1]王一宏.公共財政理論與實踐[M].成都:西南財經大學出版社，2002.

[2]張磐.比較財政學教程[M].北京:中國人民大學出版社，1997.

[3]山東財政學院財稅與公共管理學院.公共財政問題研究[M].北京:中國財政經濟出版社，2002.

[4]林治芬.公共財政下的社會保障管理[M].沈陽:東北大學出版社，2001.

責任編輯 侯 琦