解析農(nóng)村綜合改革的幾個難題

[摘要]目前農(nóng)村市場化進程，受到土地制度、金融管理體制、農(nóng)業(yè)科技推廣體制和農(nóng)產(chǎn)品流通體系等問題的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制和農(nóng)民自治制度仍存有不完善的問題。應(yīng)堅持整體推進和重點突破相結(jié)合的原則，全面深化農(nóng)村經(jīng)濟體制、政治體制、社會體制、文化體制的綜合性改革，為新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障、財力支持和動力源泉，不斷增強農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力，不斷擴大基層民主政治建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村綜合改革 市場機制 基層民主 新農(nóng)村建設(shè)

[中圖分類號]F320.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）02-0056-05

[基金項目]浙江大學(xué)卡特中心985工程二期中國農(nóng)村發(fā)展研究國家創(chuàng)新基地資助項目“農(nóng)村稅費改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究”（ZJUCARD200506）

[作者簡介]張新光（1964-），河南鄧州人，信陽師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院教授。教育部全國百所重點研究基地華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究中心信陽調(diào)研基地項目主持人。主要從事《資本論》教學(xué)和“三農(nóng)”問題研究。

一、農(nóng)村經(jīng)濟市場化進程中的幾個重大難題

根據(jù)當(dāng)今世界市場經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗，判斷和衡量某個國家或地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)育成熟的標準是：從微觀層面看各種生產(chǎn)要素的自由流動性，以便充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；從宏觀層面看，國家是否建立和完善對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支持保護體系，以便切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益和規(guī)避市場風(fēng)險。換言之，一個“好的市場”和一個“好的政府”，關(guān)鍵就在于能夠讓廣大生產(chǎn)者和消費者以最便利的交易手段和最節(jié)約的交易費用實現(xiàn)其利潤最大化。很顯然，我國現(xiàn)階段的農(nóng)村是一種“市場扭曲”與“政府缺位”現(xiàn)象并存的低層次的市場經(jīng)濟。尤其是進入20世紀80年代中后期以來，我國農(nóng)村土地、資本、技術(shù)、勞動力、人才、農(nóng)資等生產(chǎn)要素市場發(fā)育幾乎陷于停頓，全國高度分散的2.5億多個農(nóng)戶大都無力進入大市場，而現(xiàn)代市場經(jīng)濟的“無形之手”和國家宏觀調(diào)控的“有形之手”又不能完全有效地給他們提供幫助和服務(wù)，農(nóng)民在資源使用和配置上，在財政、稅收、金融政策上，在教育和社會公共福利待遇上，與其他階層均處于不平等地位，在激烈的市場競爭中處于一種弱勢地位。當(dāng)前限制了農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)建，嚴重制約我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的主要障礙有：

（一） 現(xiàn)行的土地集體所有制的束縛

迄今為止，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)微觀組織被鎖定在細小土地規(guī)模和小農(nóng)經(jīng)濟的低水平上運行。目前我國耕地總面積已經(jīng)減少到18.51億畝，農(nóng)民人均占有耕地僅為1.2畝，尚不到世界人均耕地水平的40%。此外，全國有1/3的省份人均耕地面積還不到1畝，其中有660個縣人均耕地面積還不到0.5畝，大大低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人口/土地承載力0.8畝“警戒線”。總的看，當(dāng)前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)陷入了兩難困境：一方面，土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素和農(nóng)民最基本的生活保障，在還沒有其他手段可替代土地作為9億農(nóng)民最基本的社會保障時，穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包權(quán)，就是穩(wěn)定農(nóng)村社會的一項帶有根本性的重大措施；另一方面，解決人地矛盾主要應(yīng)通過發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)，逐步減少農(nóng)業(yè)人口，引導(dǎo)土地使用權(quán)在農(nóng)戶之間合理流動，運用市場機制促進生產(chǎn)要素流動來解決，而這很容易使農(nóng)民喪失土地的保障作用。自1979年改革開放以來，全國平均每年各種建設(shè)占地在400萬畝以上，25年共征用了農(nóng)村耕地1億畝左右。失去土地的農(nóng)民從征用土地中得到的經(jīng)濟補償最多不超過5000億元，國家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓中積累了9萬多億元的資產(chǎn)[1]。據(jù)有關(guān)專家估計，目前全國失去土地的“三無農(nóng)民”（無地、無業(yè)、無保障）達到4500萬人左右，已成為影響整個社會穩(wěn)定的一大隱患。

現(xiàn)在回過頭來看，我國實行農(nóng)村土地家庭承包制的政策作用范圍及其績效是有限的。據(jù)有關(guān)專家實證研究得出的結(jié)論， 1978年至1984年，中國農(nóng)產(chǎn)品以不變價格計算增長42.23%，其中有46.89%歸功于家庭承包制取代集體耕作制的體制改革，而化肥施用量的增加貢獻份額占到32.2%，農(nóng)產(chǎn)品提價的貢獻份額占到了15.98%，其他的制度改革貢獻份額十分微小。但是，它對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響只是一次性的突發(fā)效應(yīng)，實際到1984年全國范圍內(nèi)都實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，這種制度變遷的沖擊已經(jīng)釋放完畢。從1997年到2002年，全國農(nóng)民收入增長出現(xiàn)了連續(xù)4年下滑的趨勢，分別為4.6%、4.3%、3.8%、2.1%。正因為這樣，從1985年到2002年，我國城鄉(xiāng)居民收入之比已由1∶1.9上升到1∶3.1，成為世界上貧富差距最大的少數(shù)幾個國家之一。此外，我國人口多，耕地少，自然災(zāi)害頻繁，技術(shù)裝備落后，但我國國土遼闊，自然資源和勞力資源豐富，生產(chǎn)門路很多。如果只在占國土1/10的耕地上做文章，不在9/10的山區(qū)、草原、江河、湖泊和灘涂上打主意，農(nóng)民就很難富起來[2]。因此，我們在農(nóng)村搞的“大包干”，只是解決了18億畝耕地的部分問題，而耕地之外廣大的國土資源（包括60億畝草原、42.7億畝林地、42億畝大陸架漁場等）在相當(dāng)程度上還處于權(quán)責(zé)不清、主體不明、利用不夠、經(jīng)營粗放的狀態(tài)。這已成為制約我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)效益提高和農(nóng)民增收步伐的嚴重障礙[3]。世界著名的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家德爾博格有一句名言：“如果給農(nóng)民以土地的所有權(quán)，他們會把沙漠變成綠洲；如果讓農(nóng)民以租賃的方式來經(jīng)營土地，他們又會把綠洲變成沙漠”。而目前我國仍堅持實行農(nóng)村集體土地所有制，極大地限制了土地要素市場的發(fā)育和發(fā)展，這正是導(dǎo)致農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)建“總在產(chǎn)生、但總也長不大”的制度根源所在。

（二）金融管理體制改革嚴重滯后

我國從試辦農(nóng)民合作基金協(xié)會，到國有商業(yè)銀行市場化改革，到農(nóng)村信用合作社股份制改造，并沒有真正“放寬國內(nèi)民間資本的市場準入領(lǐng)域，創(chuàng)造各類市場主體公平競爭的環(huán)境”。1992年以后，我國金融體制改革的目標是實行“企業(yè)化管理”，國有商業(yè)銀行盡量避開成本高、收益低、風(fēng)險大的農(nóng)村投資領(lǐng)域，而越來越傾向于高回報的“黃金客戶”，追逐資本利潤最大化。特別是從1998年開始，國有商業(yè)銀行相繼從農(nóng)村地區(qū)“大撤退”，共撤掉縣域內(nèi)的金融網(wǎng)點3.1萬多個。到1999年1月，我國農(nóng)村地區(qū)正規(guī)的金融組織只剩下信用合作社一家在“慘淡經(jīng)營”。據(jù)國家央行提供的數(shù)據(jù)顯示，截至1999年底，全國農(nóng)村信用社系統(tǒng)共有39515個，總資產(chǎn)為14329.19億元，負債總額高達14413.67億元，基本處于一種資不抵債的狀況。全行業(yè)擁有正式職工65.4萬人計算（另外還有8萬名臨時工和20萬名代辦員），人均資產(chǎn)規(guī)模僅為219.1萬元，人均年度費用已達到41811元，即使按資本年收益率2%計算，還是全行業(yè)虧損。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村信用社各項存款余額只占全國正規(guī)金融機構(gòu)存款余額的12%，各項貸款余額僅占全國的11%，并且大多農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)率在50%以上，有的省份甚至高達90%以上。截至2005年末，全國郵政儲蓄網(wǎng)點已達到3.2萬多個，共吸收存款余額為1.3萬億元，其中有75%來自農(nóng)村地區(qū)。據(jù)有關(guān)專家測算，目前我國農(nóng)村地區(qū)60%～70%的資金流向城市和工商企業(yè)，平均每年流出資金數(shù)額高達6000億元以上，一個縣至少在3億元以上。目前我國農(nóng)民從正規(guī)金融機構(gòu)貸款尚不到20%，其中有75%～80%的農(nóng)戶從來沒有與銀行打過交道，基本是親戚朋友之間的私人借貸。農(nóng)村惟一的資金來源渠道是進城農(nóng)民工掙得的“工資性收入”，但全國2億多農(nóng)民工平均每人創(chuàng)造的經(jīng)濟價值大約在25000元左右，而他們一年充其量每人只拿回家鄉(xiāng)8000元，剩下的17000元都留在了城市，僅此一項每年就流失資金在3400億元以上。可以說，目前我國農(nóng)村內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了“資金斷流”或“金融真空”的現(xiàn)象，成為制約農(nóng)村市場經(jīng)濟體制創(chuàng)建的最大障礙。

（三）基層農(nóng)業(yè)科技推廣體制改革滯后

多年來，我們一再講：“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一靠政策，二靠科技，三靠投入，最終靠科學(xué)技術(shù)解決問題”。但是，要把現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力，還需要廣大基層農(nóng)業(yè)科技人員能夠及時地把先進的適用技術(shù)送到億萬農(nóng)民手中。而目前全國農(nóng)業(yè)科技人員僅為135萬人，只占全國各類專業(yè)技術(shù)人員3053.3萬人的4.4%，并且長期存在管理體制不順、運轉(zhuǎn)機制不活、人員隊伍不穩(wěn)、經(jīng)費保障不足等問題。據(jù)調(diào)查，我國農(nóng)村勞動力中接受過短期技術(shù)培訓(xùn)的占20%，接受過初級職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的為3.4%，接受過中等專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的僅為0.13%，而沒有接受過任何技術(shù)培訓(xùn)的卻高達76.4%。譬如，地處大別山區(qū)腹地的河南省新縣，平均每萬人中只有1名農(nóng)業(yè)科技人員，平均4.1萬畝林地只有1名林業(yè)科技人員，全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今還沒有一個“實體型”科技推廣站。目前縣直農(nóng)、林、水、畜牧等系統(tǒng)雖然擁有上千名農(nóng)業(yè)科技人員，但是這些人長年呆在機關(guān)，很少下到田間地頭去搞技術(shù)指導(dǎo)，更不說搞農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)開發(fā)和承包責(zé)任制了。總之，目前我國基層農(nóng)業(yè)科技推廣體系仍處于一種“線斷、網(wǎng)破、人散”的低落狀態(tài)，成為制約農(nóng)村市場經(jīng)濟體制創(chuàng)建的重要因素。

（四）農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系不健全不完善

據(jù)商務(wù)部提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2005年底，我國縣及縣以下社會消費品零售總額達到22082億元，比1995年增長1.68倍，從事農(nóng)產(chǎn)品購銷活動的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織超過2萬個，有接近600萬農(nóng)民經(jīng)紀人活躍在城鄉(xiāng)之間。但是，由于目前我國農(nóng)村市場主體規(guī)模小、實力弱，農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)態(tài)及經(jīng)營方式陳舊，農(nóng)村市場連鎖經(jīng)營交易額所占比重尚不足10%，而通過對手交易銷售的日用消費品卻占到了90%以上，農(nóng)村集貿(mào)市場已成為“地區(qū)封鎖”和“假冒偽劣商品充斥”的重災(zāi)區(qū)。據(jù)調(diào)查，目前我國農(nóng)民人均商業(yè)面積僅為城市的1/10，農(nóng)村市場基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足，約有42%的農(nóng)戶自己銷售農(nóng)產(chǎn)品，有45%的農(nóng)戶直接把產(chǎn)品賣給個體商販，只有2.7%的農(nóng)戶通過訂單銷售。可見，讓高度分散的2.5億多個農(nóng)戶充當(dāng)市場主體，一直存在著供給上的過度敏感性和市場信息上的不對稱性，因而是不完備的市場主體。它具體表現(xiàn)在：一是生產(chǎn)選擇上的盲目性，個體農(nóng)戶對市場信息缺乏分析能力，“究竟什么賺錢、到底什么好銷”心里沒譜；二是家庭經(jīng)營上的分散性，農(nóng)戶各自為政的小生產(chǎn)、商品規(guī)模小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟；三是經(jīng)營方式上的封閉性，分散農(nóng)戶小而全的生產(chǎn)經(jīng)營方式，排斥社會化和專業(yè)化生產(chǎn)；四是商品交換上的滯后性，農(nóng)產(chǎn)品賣難與搶購并存，多數(shù)農(nóng)戶生產(chǎn)的大路產(chǎn)品過剩、暢銷產(chǎn)品短缺；五是比較利益上的制約性，大多農(nóng)戶一般處于產(chǎn)中的原料產(chǎn)品生產(chǎn)，農(nóng)民收益低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展缺乏后勁。總的看，目前我國農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系不健全、不完善，不僅直接影響到農(nóng)民增收和農(nóng)村消費的增長，而且成為制約國內(nèi)市場需求擴大的一大瓶頸。

綜上所述，我國在當(dāng)前和今后一個相當(dāng)長的時期，繼續(xù)深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，再造農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，仍然是一項繁重而艱巨的任務(wù)。

二、農(nóng)村基層民主化進程中的幾個重大難題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革問題

我國是一個由中央、省、市（地級）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府構(gòu)成的行政體系，到了最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，政府任務(wù)和目標呈幾何級數(shù)增加。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一個面對上級、且主要完成上級任務(wù)的機構(gòu)”。所以，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制規(guī)模的不斷擴大，基層社會治理成本有增無減。到2002年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員多達1316.2萬人，平均每68個農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部，因機構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟負擔(dān)大約在40%左右。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負債總額為1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債408萬元；村一級負債總額為1483億元，平均每個村負債21萬元， 9億農(nóng)民人均負債達到374元[4]。另據(jù)有關(guān)專家估計，目前這一數(shù)字可能已增至8000～10000億元。可見，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有真正建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)，并且能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化和各項事務(wù)的有活力、有權(quán)威、高效能的地方基層政府組織。因此，在市場經(jīng)濟條件下，按照公共行政原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行哪些職責(zé)，如何有效地發(fā)揮作用，已經(jīng)成為一個重大課題。

（二）村民自治制度建設(shè)問題

中國13億人口中就有9億多農(nóng)民，實行村民自治制度既是擴大基層民主政治的需要，又是讓農(nóng)民當(dāng)家作主的有效實現(xiàn)形式。

目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級既有黨委、人大、政府、政協(xié)、紀委、武裝部、共青團、婦聯(lián)會、工會等各種組織體系，又有經(jīng)濟工作、政治工作、文化工作、社會工作等多個方面的內(nèi)容，如何處理好“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系是一大難題。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，不少地方普遍存在著“甩包袱”的思想，主要是通過“管人、管賬、管工資”的辦法，進一步強化了對村級組織的行政管制，村一級干部“公職化”的傾向日趨明顯，由此將會動搖村民自治制度的存在基礎(chǔ)。因為，當(dāng)?shù)胤秸媾c農(nóng)民群眾利益發(fā)生矛盾沖突時，村級自治組織不僅難以代表和維護農(nóng)民的利益，甚至有時會侵犯農(nóng)民的利益。與此同時，我國下一步將全面推行“村財鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)財縣管”體制，“村民自治”一旦失去其經(jīng)濟基礎(chǔ)，勢必會變成一種“空殼民主”。近年來，我國一些農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了宗族勢力或黑社會組織擾亂村民委員會選舉的現(xiàn)象，繼續(xù)推進村民自治制度正面臨著嚴峻的考驗：一是否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，使村民自治工作放任自流；二是黨的組織不尊重法律規(guī)定的村民的民主權(quán)利和村委會的職權(quán)，包辦代替。總的看，目前我國農(nóng)村上層建筑領(lǐng)域的改革嚴重滯后，與經(jīng)濟基礎(chǔ)不相適應(yīng)的矛盾日益突出，主要存在兩大問題：一是鄉(xiāng)村基層管理體制改革不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求；二是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不適應(yīng)保障9億農(nóng)民公共服務(wù)的需要。

三、再造農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)和基層民主權(quán)威

我國農(nóng)村綜合改革的根本目的就是調(diào)整不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的某些環(huán)節(jié)，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障、財力支持和動力源泉，不斷增強農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力，不斷擴大基層民主政治建設(shè)。它不僅涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領(lǐng)域的改革，是一項重大的制度創(chuàng)新和社會變革。下一步，應(yīng)堅持整體推進和重點突破相結(jié)合的原則，全面深化農(nóng)村經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制和社會管理體制的綜合改革，重點是推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村金融體制改革、農(nóng)業(yè)科技推廣體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，再造農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)和基層民主權(quán)威。

首先，要恢復(fù)建國初期已經(jīng)確立的復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度。

新中國成立初期，我國確立了“耕地農(nóng)有、公益性土地國有”的二元復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度。它的最大特點是國家依法保護農(nóng)民的私有土地財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村土地可以自由轉(zhuǎn)讓、處置、抵押、繼承等。但是，進入農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時期，國家卻把農(nóng)民剛剛獲得的土地所有權(quán)重新收回去，造成了村落之間的土地邊界模糊不清。這種農(nóng)村集體土地所有制延續(xù)至今，不僅造成了資源配置的效率低下，而且造成了地方政府“通過把土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為（交給國家）的地租，即資本通過迂回的辦法占有了它不可能直接拿到手的東西”（馬克思語）。自改革開放以來，農(nóng)村土地問題一直成為政府與農(nóng)民爭奪利益的矛盾焦點。從世界范圍來看，當(dāng)今絕大多數(shù)國家都是實行土地私有制，而非耕地資源一般屬于國有。但據(jù)1996年中國土地資源普查的數(shù)據(jù)顯示，全國國有土地面積占53.17% ，農(nóng)村集體土地面積占46.18% ，尚未確定權(quán)屬的土地面積占0.65%。因此，下一步要讓市場機制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，必須徹底打破國家對一級土地市場的壟斷，讓地方政府退出二級土地市場的經(jīng)營活動，賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)和土地財產(chǎn)權(quán)。只有綜合運用法律的、經(jīng)濟的、行政的宏觀調(diào)控手段，才能從根本上保護好中華民族賴以生存的土地資源，真正維護好9億農(nóng)民的根本利益。建立現(xiàn)代的土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村市場經(jīng)濟體制創(chuàng)建的基礎(chǔ)和前提，它具體由四項基本制度構(gòu)成：一是土地產(chǎn)權(quán)界定制度，二是土地產(chǎn)權(quán)配置制度，三是土地產(chǎn)權(quán)運營制度，四是土地產(chǎn)權(quán)保護制度。其中，產(chǎn)權(quán)界定是基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)配置是核心，產(chǎn)權(quán)運營是手段，產(chǎn)權(quán)法律保護是制度保障。

其次，要建立以農(nóng)村合作信用社為主體，國家商業(yè)銀行和政策性金融機構(gòu)分工協(xié)作，民間借貸為補充的農(nóng)村金融體制和運行機制。

目前，我國農(nóng)村金融組織功能混亂，服務(wù)項目單一，利益矛盾加劇，單靠國家“花錢買機制”并不能解決根本問題。事實上，許多經(jīng)濟學(xué)家通過對世界發(fā)展中國家金融實踐的實證研究后發(fā)現(xiàn)，國家正規(guī)金融機構(gòu)對農(nóng)戶提供金融服務(wù)的覆蓋面往往不足20%，而其余的大量融資活動是靠民間非正規(guī)金融組織來完成的。與“官辦銀行”或“準官方金融”機構(gòu)相比，民間融資渠道具有明顯的特征：一是社區(qū)性，即民間金融活動發(fā)生于農(nóng)村社區(qū)，主要是基于一定的地緣、血緣、業(yè)緣關(guān)系而成立的；二是人格性，即交易活動建立在對雙方信息充分掌握的基礎(chǔ)之上，其經(jīng)濟行為已經(jīng)在一定程度上人格化了；三是分散性，即民間金融發(fā)生于數(shù)以億計的農(nóng)戶之間，交易頻率高，金額小，高度分散；四是層次性，即經(jīng)濟落后地區(qū)以民間借貸為主，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已出現(xiàn)了較為規(guī)范的民間金融組織，民間金融與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相呼應(yīng)，層次分明；五是靈活性，即民間金融具有辦理借貸手續(xù)簡便、成本低、風(fēng)險系數(shù)小等優(yōu)點。總之，農(nóng)村民間金融滋生于我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過渡時期，是地區(qū)經(jīng)濟不均衡發(fā)展和國家金融制度不健全、不完善的必然產(chǎn)物，表現(xiàn)出了頑強的生命力。據(jù)粗略估計，目前全國農(nóng)村地區(qū)放“高利貸”的資金總規(guī)模可能達到8000億元至14000億元左右，約有50%～65%的農(nóng)戶獲得了非正規(guī)金融組織的貸款，其中通過民間借款的比例已經(jīng)超過70%以上。尤其是在經(jīng)濟較為發(fā)達的東南沿海地區(qū)，民間融資甚至把國有銀行從經(jīng)濟活動中排擠出局，比如浙江溫州的蒼南縣人口僅為120萬人，目前至少有60億元地下資金在流動，大大高于正規(guī)金融機構(gòu)的貸款額度。可以肯定地說，在可以預(yù)期的將來，不管政府和有關(guān)部門采取何種措施，民間金融活動都將會繼續(xù)頑強的存在下去。下一步，我國可考慮放寬對國內(nèi)外資本流向農(nóng)村金融市場的準入領(lǐng)域，積極引導(dǎo)和鼓勵民營經(jīng)濟進入農(nóng)村金融市場，促進民營小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種金融組織形式的發(fā)展，創(chuàng)造各類金融市場主體公平競爭的宏觀體制環(huán)境，增加對農(nóng)村多元化、多層次、多樣化的金融服務(wù)供給。近期，我國可優(yōu)先考慮把農(nóng)村信用合作社改造成真正的民間融資機構(gòu)，把它納入到國家金融監(jiān)管體系。

最后，要加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制的改革。

下一步，應(yīng)按照“撤消地區(qū)一級，強化縣一級，精簡鄉(xiāng)一級，充實村一級”四級連動的整體改革思路[5]，重新整合農(nóng)村現(xiàn)有的公共行政資源，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，政府保障的農(nóng)民義務(wù)教育體制，不斷加強和擴大基層民主政治，全面推進新農(nóng)村建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急仍然是解決鄉(xiāng)村基層組織“有人管事、有錢辦事、有章理事”的問題，進一步加強和鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位。考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問題，要從取消農(nóng)業(yè)稅后的現(xiàn)實情況和廣大農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，重點強化三個方面的職能：一是為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護農(nóng)民的市場主體地位和權(quán)益，加強對農(nóng)村市場的監(jiān)管，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；二是為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護等社會事業(yè)發(fā)展；三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件，加強社會管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開展農(nóng)村扶貧和社會救助，化解農(nóng)村社會矛盾，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。同時，要繼續(xù)推動農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，不斷提高和完善村民自治制度。在加強基層政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)上，要把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟社會事務(wù)交給市場中介組織和村民自治組織去解決，不斷提高農(nóng)村基層社會管理和公共服務(wù)水平。

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