人大與鎮政府誰說了算

按照憲法規定，地方人大及其常委會是國家權力機關，可以撤銷同級政府不正確的決定和做法，對下級政府就更不用說了。然而，發生在江蘇省連云港市東山鎮，歷時2年直到2006年9月才算解決的一起鎮政府與一個鄉鎮衛生院承包人的經濟糾紛，卻讓人心存疑問：基層人大說話，為什么很難起作用？到底是政府說了算，還是人大說了算？

糾紛起因

不是學經濟、也不是學醫，而是學藝術的王志齊，在2004年10月東山鎮衛生院處境最困難的時候，提出要承包。鎮領導對他舉雙手歡迎，對他提出的要求全盤接受。但在簽合同時，鎮政府卻堅持要簽“責任書”，說這樣名義上鎮政府還行使著對衛生院的領導權，對上好交代。當然在具體工作中，你該怎么干就怎么干。既然鎮政府這么說，王志齊就將已經起草好的合同書改成了責任書，他也就成了鎮政府招聘來的一個院長。

王志齊于2004年10月9日進駐衛生院。責任書規定，他的聘任期限為8年，從即日起至2012年10月9日止，聘任期滿后可優先續聘。而且，他還繳納了風險保證金5萬元，并規定若連續2個月發不出工資，以風險保證金沖抵。

就在王志齊承包的衛生院逐步走上正軌，在當地逐漸有了影響，連附近鄉鎮的群眾也前來就醫時，鎮政府卻命令他交權。鎮政府認為王志齊沒有按責任書的要求，將職工的工資解決好。王志齊則認為，按照相關要求，他已經發了不少工資，退休職工已經發了80%，比規定的還多了10%。而且，王志齊認為，鎮政府應該先把衛生院門口的藥房還給他，那個藥房一直被人家占著不還。

雙方各持己見，因此鬧崩了，鎮政府只是一個勁兒地讓他趕緊退出。王志齊說：“那我投下去的那么多資金怎么辦？”他提出自己投入了不少資金，不僅有當初簽訂責任書時已經預繳的三年租金及風險金共10萬元，還有裝修費用。在沒有清算這些投入的情況下，讓他先行退出，明顯不合理。

可是，鎮領導拍著胸脯對他說：“你先退出去再說，放心，到最后不會少你一分錢的。”王志齊說那不行，我現在在這里是主動，我一退出去，手上什么也沒有了，再找你們，你們還能理會我嗎？那時還不是難如登天。于是雙方不歡而散。

區人大的建議

2005年1月10日，鎮政府通知王志齊已解除其院長職務，同時新院長已經選好。如果他不退出來，將采取強制措施。1月15日上午，鎮政府召集全體職工開會，宣布解除王志齊的院長職務，并當眾任命了新院長。隨后，鎮政府組織一批機關干部進入衛生院，欲強行接管。

王志齊也將家里人及朋友們全部動員起來，來了個文攻武衛，使鎮政府的接收行動流產了。于是，鎮領導向海州區政府告狀，經協調公檢法三家聯合組成工作組，于1月30日浩浩蕩蕩來到鎮衛生院，強行接收。

王志齊不服氣：“請問你們有手續嗎？能否出示？”執法人員低頭不答，只管收東西。王志齊要對執行情況進行拍照，也被強行制止了。

因為是公檢法聯合執法組端了他的窩，因此，王志齊要想走依法維權的路已經被堵死了。他能找的部門只有兩個，一個是黨委，一個是人大。他知道，人大能監督政府及公檢法的工作。

王志齊先找到了海州區人大常委會，法工委的主任杜申甫和副主任孟慶法接待了他。面對王志齊的要求，杜、孟兩人對他說：“誰也不敢打包票，但我們保證盡力而為。”

兩人對王志齊遞上來的“責任書”進行了研究。他們發現，里面雖然規定了衛生院“行政上受東山鎮政府領導，業務上受區衛生局指導，”但同時又規定，衛生院“財務上實行單獨管理，獨立核算，自負盈虧”。第二條規定，“在院長受聘期間發生的所有債權、債務及醫療糾紛、事故，均由院長自行承擔”。第五條規定，“實行全員聘用制，建立人員能進能出、職務能上能下、待遇能高能低的用人機制”。第八條則規定了每年上繳鎮財務的任務。更重要的是，王志齊已按照與鎮政府的約定，繳納了承包金及保證金。

杜、孟兩人覺得，由這些規定來看，衛生院的權利、義務乃至風險責任，已經全部轉移到了王志齊身上，其內容完全符合合同的有關要求，應視為合同。既然是合同，那雙方是平等的關系，并不存在誰服從誰的問題，鎮政府采取的那些強制措施就說不通了。因此，他們建議鎮政府收回成命，否則王志齊肯定會四處上訪，最終鎮政府還得被迫改正。

但是，鎮政府充耳不聞，無動于衷。至此，杜申甫和孟慶法兩人也覺得不太好辦。鄉鎮雖然是區下轄的一個政權機構，但從級別上來說，與杜、孟兩人是平等的，有些事情還真不好多說。何況，這一次是區公檢法機關一起出去執法，明顯是有上面的支持作后盾。

王志齊只好再往上走，他來到了連云港市人大常委會。

市人大及省人大的意見

市人大法制委員會的同志接待了他，并研究了他的材料。他們的意見與海州區人大的杜、孟兩人基本一致。為慎重起見，他們還請本委委員、一位律師對該責任書進行了仔細閱讀和研究，最終達成共識：雖然雙方簽訂的是責任書，但從其內容來說，就是一份合同，應該按照合同相關規定來對待。

律師還出示了書面依據，那就是最高人民法院于1996年11月13日發出的法復（1996）16號《關于經濟合同的名稱與內容不一致時如何確定管轄權問題的批復》，其中明確規定：“當事人簽訂的經濟合同雖具有明確、規范的名稱，但合同約定的權利義務內容與名稱不一致的，應當以該合同約定的權利義務內容確定合同的性質。”根據這條規定，王志齊與鎮政府簽訂的雖然是責任書，但因為其中的內容完全符合合同的相關要求，所以理應按合同對待。

至此，鎮政府已經理屈詞窮，提不出什么應對之辭了。但是，這并不妨礙他們拒絕接受。沒有辦法，王志齊只好繼續往上找。百般輾轉之后，他找到了江蘇省人大常委會，并非常幸運地找到了分管法制工作的副主任李佩佑。

李佩佑是位老法律專家，曾任江蘇省高級人民法院院長。他了解了此事的前后過程后，敏銳地感到，這件事再怎么說，都應該是經濟糾紛，解決的辦法只有打官司，依法來判定誰是誰非。像這樣出動公檢法人員采取行動，早就被有關部門一再明令禁止了，而鎮政府卻拿出這個“法寶”，又沒有任何手續，怎么說都不合適。

因此，他提筆寫下批示：“轉連云港市人大常委會周德音同志閱。此事如不屬你分管，可轉請其他分管領導同志閱。如果真是這樣，有的做法值得商榷。解聘，允許不允許申訴，應當有個過程；還有，其投入怎么辦，難道一解了之？更不應該動用公檢法解決。請你們認真研究，妥善解決。”

此信通過傳真，于2005年9月11日被送到周德音副主任面前。在向人大常委會匯報后，他要求杜、孟兩人立即深入基層，對此事的經過做一個詳細的調查，為最終處理提供一個扎實的依據。

當杜、孟兩人把調查報告呈送給市人大常委會后，市人大法制委員會又召集了專家座談會，對這份“目標責任書”進行研究。最后，同意了杜、孟兩人的意見，一致認為這應該是一份合同。既然是合同，東山鎮政府采取強制措施等行動就于法無據，應當按照區人大調查報告上提的兩點建議，迅速糾正。

鎮政府的態度

但是，鎮政府仍然不肯低頭，可又禁不住各方面的不斷催促，只好做出“高姿態”。他們對王志齊說，算了，我們給你錢。但給你錢，并不說明我們錯了，而是看在上級領導的面子上才給你的。因此，你得寫個檢查，說明你這樣四處上訪是錯誤的，給我們造成了極大的負面影響，將來再也不這樣亂干了。

此時，王志齊雖然身無分文，處境艱難，但對于這個要求，他還是拒絕了。事情再一次陷入僵局，王志齊只得再次上訪。他又一次找到杜申甫和孟慶法兩人，他們聽說后覺得這事很荒唐，就把這個情況反映給區政府。區政府斟酌后覺得，這件事鎮政府的確操作失當，現在已經很被動了，若再不及時處理，勢必會越來越被動。他們要求鎮政府抓緊落實此事。

到此，鎮政府再無退路，只好在與王志齊協商后，賠償他各方面損失共計39.6萬元，并于2006年9月18日交付。但是，鎮政府并沒有無條件“投降”，在付款之前，他們還要求王志齊簽了一個協議：決不允許向新聞媒體透露此事。

基層人大怎么了

為什么在上下級人大的一再督促之下，鎮政府還堅持這么強硬的態度？是他們不懂法嗎？還是明知故犯？是不是人大的監督功能弱化了呢？

據了解，現在許多地方的鄉鎮人大，已很少干自己的本職工作，反而都接受了黨委的統一指派，負責起政府的一攤工作，這叫它如何監督政府？

上級人大在這些事情上“點子”也不多。雖然《憲法》和《組織法》都規定，人大有權“監督本級政府的工作，”“撤銷本級人民政府不適當的決定和命令”，但對下一級政府的行為如何監督，則沒有規定。往往下級政府就是做出了什么違規之事，上級人大明知其不合適，卻沒有合適的渠道督促其改正。上級人大此時的意見，也只能是個建議，并不能以行政命令要求執行。所以，李佩佑那封信的口氣還是比較委婉的，一方面體現了老同志老領導的謙虛，另一方面是不是也有這些因素在起作用呢？

由此也不難理解，為什么連云港市和海州區兩級人大一再說話，一個鎮政府卻一再置若罔聞，非得省人大常委會主要領導發話，才肯改變。這件事，能不能作為這些年人大監督作用弱化而行政權力強化的一個寫照呢？

當然，若以為此事至此已經結束，也不見得。最近，連云港市進行處級干部競爭上崗，鎮里的一位領導各方面條件都不錯，面試結果也可以，眼看勝利在望。突然有一天，相關負責人看到了海州區人大的那份調查報告，覺得此人法制觀念不強，因而取消了他的資格。此人對杜、孟兩人痛心疾首地控訴：“你們一個報告，斷送了我的政治前途！”

可是，這個“政治前途”被毀事件，是不是又能說明，目前法律和人大還有些作用，是不容被人肆意踐踏的呢？（未經許可，不得轉載與摘錄）

編輯：韓鐵馬