人大與鎮(zhèn)政府誰(shuí)說(shuō)了算

按照憲法規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，可以撤銷(xiāo)同級(jí)政府不正確的決定和做法，對(duì)下級(jí)政府就更不用說(shuō)了。然而，發(fā)生在江蘇省連云港市東山鎮(zhèn)，歷時(shí)2年直到2006年9月才算解決的一起鎮(zhèn)政府與一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承包人的經(jīng)濟(jì)糾紛，卻讓人心存疑問(wèn)：基層人大說(shuō)話(huà)，為什么很難起作用？到底是政府說(shuō)了算，還是人大說(shuō)了算？

糾紛起因

不是學(xué)經(jīng)濟(jì)、也不是學(xué)醫(yī)，而是學(xué)藝術(shù)的王志齊，在2004年10月東山鎮(zhèn)衛(wèi)生院處境最困難的時(shí)候，提出要承包。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他舉雙手歡迎，對(duì)他提出的要求全盤(pán)接受。但在簽合同時(shí)，鎮(zhèn)政府卻堅(jiān)持要簽“責(zé)任書(shū)”，說(shuō)這樣名義上鎮(zhèn)政府還行使著對(duì)衛(wèi)生院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)上好交代。當(dāng)然在具體工作中，你該怎么干就怎么干。既然鎮(zhèn)政府這么說(shuō)，王志齊就將已經(jīng)起草好的合同書(shū)改成了責(zé)任書(shū)，他也就成了鎮(zhèn)政府招聘來(lái)的一個(gè)院長(zhǎng)。

王志齊于2004年10月9日進(jìn)駐衛(wèi)生院。責(zé)任書(shū)規(guī)定，他的聘任期限為8年，從即日起至2012年10月9日止，聘任期滿(mǎn)后可優(yōu)先續(xù)聘。而且，他還繳納了風(fēng)險(xiǎn)保證金5萬(wàn)元，并規(guī)定若連續(xù)2個(gè)月發(fā)不出工資，以風(fēng)險(xiǎn)保證金沖抵。

就在王志齊承包的衛(wèi)生院逐步走上正軌，在當(dāng)?shù)刂饾u有了影響，連附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾也前來(lái)就醫(yī)時(shí)，鎮(zhèn)政府卻命令他交權(quán)。鎮(zhèn)政府認(rèn)為王志齊沒(méi)有按責(zé)任書(shū)的要求，將職工的工資解決好。王志齊則認(rèn)為，按照相關(guān)要求，他已經(jīng)發(fā)了不少工資，退休職工已經(jīng)發(fā)了80%，比規(guī)定的還多了10%。而且，王志齊認(rèn)為，鎮(zhèn)政府應(yīng)該先把衛(wèi)生院門(mén)口的藥房還給他，那個(gè)藥房一直被人家占著不還。

雙方各持己見(jiàn)，因此鬧崩了，鎮(zhèn)政府只是一個(gè)勁兒地讓他趕緊退出。王志齊說(shuō)：“那我投下去的那么多資金怎么辦？”他提出自己投入了不少資金，不僅有當(dāng)初簽訂責(zé)任書(shū)時(shí)已經(jīng)預(yù)繳的三年租金及風(fēng)險(xiǎn)金共10萬(wàn)元，還有裝修費(fèi)用。在沒(méi)有清算這些投入的情況下，讓他先行退出，明顯不合理。

可是，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)拍著胸脯對(duì)他說(shuō)：“你先退出去再說(shuō)，放心，到最后不會(huì)少你一分錢(qián)的。”王志齊說(shuō)那不行，我現(xiàn)在在這里是主動(dòng)，我一退出去，手上什么也沒(méi)有了，再找你們，你們還能理會(huì)我嗎？那時(shí)還不是難如登天。于是雙方不歡而散。

區(qū)人大的建議

2005年1月10日，鎮(zhèn)政府通知王志齊已解除其院長(zhǎng)職務(wù)，同時(shí)新院長(zhǎng)已經(jīng)選好。如果他不退出來(lái)，將采取強(qiáng)制措施。1月15日上午，鎮(zhèn)政府召集全體職工開(kāi)會(huì)，宣布解除王志齊的院長(zhǎng)職務(wù)，并當(dāng)眾任命了新院長(zhǎng)。隨后，鎮(zhèn)政府組織一批機(jī)關(guān)干部進(jìn)入衛(wèi)生院，欲強(qiáng)行接管。

王志齊也將家里人及朋友們?nèi)縿?dòng)員起來(lái)，來(lái)了個(gè)文攻武衛(wèi)，使鎮(zhèn)政府的接收行動(dòng)流產(chǎn)了。于是，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)向海州區(qū)政府告狀，經(jīng)協(xié)調(diào)公檢法三家聯(lián)合組成工作組，于1月30日浩浩蕩蕩來(lái)到鎮(zhèn)衛(wèi)生院，強(qiáng)行接收。

王志齊不服氣：“請(qǐng)問(wèn)你們有手續(xù)嗎？能否出示？”執(zhí)法人員低頭不答，只管收東西。王志齊要對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行拍照，也被強(qiáng)行制止了。

因?yàn)槭枪珯z法聯(lián)合執(zhí)法組端了他的窩，因此，王志齊要想走依法維權(quán)的路已經(jīng)被堵死了。他能找的部門(mén)只有兩個(gè)，一個(gè)是黨委，一個(gè)是人大。他知道，人大能監(jiān)督政府及公檢法的工作。

王志齊先找到了海州區(qū)人大常委會(huì)，法工委的主任杜申甫和副主任孟慶法接待了他。面對(duì)王志齊的要求，杜、孟兩人對(duì)他說(shuō)：“誰(shuí)也不敢打包票，但我們保證盡力而為。”

兩人對(duì)王志齊遞上來(lái)的“責(zé)任書(shū)”進(jìn)行了研究。他們發(fā)現(xiàn)，里面雖然規(guī)定了衛(wèi)生院“行政上受東山鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受區(qū)衛(wèi)生局指導(dǎo)，”但同時(shí)又規(guī)定，衛(wèi)生院“財(cái)務(wù)上實(shí)行單獨(dú)管理，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧”。第二條規(guī)定，“在院長(zhǎng)受聘期間發(fā)生的所有債權(quán)、債務(wù)及醫(yī)療糾紛、事故，均由院長(zhǎng)自行承擔(dān)”。第五條規(guī)定，“實(shí)行全員聘用制，建立人員能進(jìn)能出、職務(wù)能上能下、待遇能高能低的用人機(jī)制”。第八條則規(guī)定了每年上繳鎮(zhèn)財(cái)務(wù)的任務(wù)。更重要的是，王志齊已按照與鎮(zhèn)政府的約定，繳納了承包金及保證金。

杜、孟兩人覺(jué)得，由這些規(guī)定來(lái)看，衛(wèi)生院的權(quán)利、義務(wù)乃至風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，已經(jīng)全部轉(zhuǎn)移到了王志齊身上，其內(nèi)容完全符合合同的有關(guān)要求，應(yīng)視為合同。既然是合同，那雙方是平等的關(guān)系，并不存在誰(shuí)服從誰(shuí)的問(wèn)題，鎮(zhèn)政府采取的那些強(qiáng)制措施就說(shuō)不通了。因此，他們建議鎮(zhèn)政府收回成命，否則王志齊肯定會(huì)四處上訪(fǎng)，最終鎮(zhèn)政府還得被迫改正。

但是，鎮(zhèn)政府充耳不聞，無(wú)動(dòng)于衷。至此，杜申甫和孟慶法兩人也覺(jué)得不太好辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是區(qū)下轄的一個(gè)政權(quán)機(jī)構(gòu)，但從級(jí)別上來(lái)說(shuō)，與杜、孟兩人是平等的，有些事情還真不好多說(shuō)。何況，這一次是區(qū)公檢法機(jī)關(guān)一起出去執(zhí)法，明顯是有上面的支持作后盾。

王志齊只好再往上走，他來(lái)到了連云港市人大常委會(huì)。

市人大及省人大的意見(jiàn)

市人大法制委員會(huì)的同志接待了他，并研究了他的材料。他們的意見(jiàn)與海州區(qū)人大的杜、孟兩人基本一致。為慎重起見(jiàn)，他們還請(qǐng)本委委員、一位律師對(duì)該責(zé)任書(shū)進(jìn)行了仔細(xì)閱讀和研究，最終達(dá)成共識(shí)：雖然雙方簽訂的是責(zé)任書(shū)，但從其內(nèi)容來(lái)說(shuō)，就是一份合同，應(yīng)該按照合同相關(guān)規(guī)定來(lái)對(duì)待。

律師還出示了書(shū)面依據(jù)，那就是最高人民法院于1996年11月13日發(fā)出的法復(fù)（1996）16號(hào)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)合同的名稱(chēng)與內(nèi)容不一致時(shí)如何確定管轄權(quán)問(wèn)題的批復(fù)》，其中明確規(guī)定：“當(dāng)事人簽訂的經(jīng)濟(jì)合同雖具有明確、規(guī)范的名稱(chēng)，但合同約定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容與名稱(chēng)不一致的，應(yīng)當(dāng)以該合同約定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容確定合同的性質(zhì)。”根據(jù)這條規(guī)定，王志齊與鎮(zhèn)政府簽訂的雖然是責(zé)任書(shū)，但因?yàn)槠渲械膬?nèi)容完全符合合同的相關(guān)要求，所以理應(yīng)按合同對(duì)待。

至此，鎮(zhèn)政府已經(jīng)理屈詞窮，提不出什么應(yīng)對(duì)之辭了。但是，這并不妨礙他們拒絕接受。沒(méi)有辦法，王志齊只好繼續(xù)往上找。百般輾轉(zhuǎn)之后，他找到了江蘇省人大常委會(huì)，并非常幸運(yùn)地找到了分管法制工作的副主任李佩佑。

李佩佑是位老法律專(zhuān)家，曾任江蘇省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)。他了解了此事的前后過(guò)程后，敏銳地感到，這件事再怎么說(shuō)，都應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)糾紛，解決的辦法只有打官司，依法來(lái)判定誰(shuí)是誰(shuí)非。像這樣出動(dòng)公檢法人員采取行動(dòng)，早就被有關(guān)部門(mén)一再明令禁止了，而鎮(zhèn)政府卻拿出這個(gè)“法寶”，又沒(méi)有任何手續(xù)，怎么說(shuō)都不合適。

因此，他提筆寫(xiě)下批示：“轉(zhuǎn)連云港市人大常委會(huì)周德音同志閱。此事如不屬你分管，可轉(zhuǎn)請(qǐng)其他分管領(lǐng)導(dǎo)同志閱。如果真是這樣，有的做法值得商榷。解聘，允許不允許申訴，應(yīng)當(dāng)有個(gè)過(guò)程；還有，其投入怎么辦，難道一解了之？更不應(yīng)該動(dòng)用公檢法解決。請(qǐng)你們認(rèn)真研究，妥善解決。”

此信通過(guò)傳真，于2005年9月11日被送到周德音副主任面前。在向人大常委會(huì)匯報(bào)后，他要求杜、孟兩人立即深入基層，對(duì)此事的經(jīng)過(guò)做一個(gè)詳細(xì)的調(diào)查，為最終處理提供一個(gè)扎實(shí)的依據(jù)。

當(dāng)杜、孟兩人把調(diào)查報(bào)告呈送給市人大常委會(huì)后，市人大法制委員會(huì)又召集了專(zhuān)家座談會(huì)，對(duì)這份“目標(biāo)責(zé)任書(shū)”進(jìn)行研究。最后，同意了杜、孟兩人的意見(jiàn)，一致認(rèn)為這應(yīng)該是一份合同。既然是合同，東山鎮(zhèn)政府采取強(qiáng)制措施等行動(dòng)就于法無(wú)據(jù)，應(yīng)當(dāng)按照區(qū)人大調(diào)查報(bào)告上提的兩點(diǎn)建議，迅速糾正。

鎮(zhèn)政府的態(tài)度

但是，鎮(zhèn)政府仍然不肯低頭，可又禁不住各方面的不斷催促，只好做出“高姿態(tài)”。他們對(duì)王志齊說(shuō)，算了，我們給你錢(qián)。但給你錢(qián)，并不說(shuō)明我們錯(cuò)了，而是看在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的面子上才給你的。因此，你得寫(xiě)個(gè)檢查，說(shuō)明你這樣四處上訪(fǎng)是錯(cuò)誤的，給我們?cè)斐闪藰O大的負(fù)面影響，將來(lái)再也不這樣亂干了。

此時(shí)，王志齊雖然身無(wú)分文，處境艱難，但對(duì)于這個(gè)要求，他還是拒絕了。事情再一次陷入僵局，王志齊只得再次上訪(fǎng)。他又一次找到杜申甫和孟慶法兩人，他們聽(tīng)說(shuō)后覺(jué)得這事很荒唐，就把這個(gè)情況反映給區(qū)政府。區(qū)政府斟酌后覺(jué)得，這件事鎮(zhèn)政府的確操作失當(dāng)，現(xiàn)在已經(jīng)很被動(dòng)了，若再不及時(shí)處理，勢(shì)必會(huì)越來(lái)越被動(dòng)。他們要求鎮(zhèn)政府抓緊落實(shí)此事。

到此，鎮(zhèn)政府再無(wú)退路，只好在與王志齊協(xié)商后，賠償他各方面損失共計(jì)39.6萬(wàn)元，并于2006年9月18日交付。但是，鎮(zhèn)政府并沒(méi)有無(wú)條件“投降”，在付款之前，他們還要求王志齊簽了一個(gè)協(xié)議：決不允許向新聞媒體透露此事。

基層人大怎么了

為什么在上下級(jí)人大的一再督促之下，鎮(zhèn)政府還堅(jiān)持這么強(qiáng)硬的態(tài)度？是他們不懂法嗎？還是明知故犯？是不是人大的監(jiān)督功能弱化了呢？

據(jù)了解，現(xiàn)在許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，已很少干自己的本職工作，反而都接受了黨委的統(tǒng)一指派，負(fù)責(zé)起政府的一攤工作，這叫它如何監(jiān)督政府？

上級(jí)人大在這些事情上“點(diǎn)子”也不多。雖然《憲法》和《組織法》都規(guī)定，人大有權(quán)“監(jiān)督本級(jí)政府的工作，”“撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”，但對(duì)下一級(jí)政府的行為如何監(jiān)督，則沒(méi)有規(guī)定。往往下級(jí)政府就是做出了什么違規(guī)之事，上級(jí)人大明知其不合適，卻沒(méi)有合適的渠道督促其改正。上級(jí)人大此時(shí)的意見(jiàn)，也只能是個(gè)建議，并不能以行政命令要求執(zhí)行。所以，李佩佑那封信的口氣還是比較委婉的，一方面體現(xiàn)了老同志老領(lǐng)導(dǎo)的謙虛，另一方面是不是也有這些因素在起作用呢？

由此也不難理解，為什么連云港市和海州區(qū)兩級(jí)人大一再說(shuō)話(huà)，一個(gè)鎮(zhèn)政府卻一再置若罔聞，非得省人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話(huà)，才肯改變。這件事，能不能作為這些年人大監(jiān)督作用弱化而行政權(quán)力強(qiáng)化的一個(gè)寫(xiě)照呢？

當(dāng)然，若以為此事至此已經(jīng)結(jié)束，也不見(jiàn)得。最近，連云港市進(jìn)行處級(jí)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗，鎮(zhèn)里的一位領(lǐng)導(dǎo)各方面條件都不錯(cuò)，面試結(jié)果也可以，眼看勝利在望。突然有一天，相關(guān)負(fù)責(zé)人看到了海州區(qū)人大的那份調(diào)查報(bào)告，覺(jué)得此人法制觀(guān)念不強(qiáng)，因而取消了他的資格。此人對(duì)杜、孟兩人痛心疾首地控訴：“你們一個(gè)報(bào)告，斷送了我的政治前途！”

可是，這個(gè)“政治前途”被毀事件，是不是又能說(shuō)明，目前法律和人大還有些作用，是不容被人肆意踐踏的呢？（未經(jīng)許可，不得轉(zhuǎn)載與摘錄）

編輯：韓鐵馬