論服務型政府公共管理服務職能的實施方式

摘 要:我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展，客觀上要求形成有中國特色#65380;符合中國國情的服務型政府#65377;在服務型政府定位的基礎上，政府的公共管理服務職能的實施方式和途徑，可以實行“四化”:即全面法治化#65380;核心無償化#65380;有限市場化和部分社會化#65377;

關(guān)鍵詞:服務型政府;公共管理;服務職能

改革開放20多年來，特別是我國經(jīng)濟體制改革不斷向縱深發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立并逐步完善，這個發(fā)展過程推動著政府不斷變化和發(fā)展，政府形態(tài)也在不斷轉(zhuǎn)型#65377;政府由建國初期的政權(quán)建設型，轉(zhuǎn)為改革開放后的經(jīng)濟建設型，再向社會主義市場經(jīng)濟體制時期的公共服務型轉(zhuǎn)換#65377;黨的十六大提出必須完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)#65380;市場監(jiān)管#65380;社會管理和公共服務的職能#65377;這是我國服務型政府開始創(chuàng)建的標志#65377;

建設服務型政府，不僅在于實現(xiàn)政府經(jīng)濟管理職能的轉(zhuǎn)變，更重要的在于要實現(xiàn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變;不僅在于政府應當為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的市場環(huán)境，更重要的在于政府要為經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務;不僅涉及政府機構(gòu)的調(diào)整，而在于實現(xiàn)“政府再造”和推進政府的“自身革命”#65377;

在服務型政府定位的基礎上，政府的公共管理服務職能的實施方式，要根據(jù)市場經(jīng)濟體制下政府和公共管理服務職能的特點，分別采取針對性的實施模式#65377;目前理論界存在一個誤區(qū)，就是籠統(tǒng)地講對政府公共管理服務職能實行市場化#65380;社會化#65377;這種觀點是不可取的#65377;一是因為政府的強制性管理服務和自然壟斷性管理服務，是不宜市場化和社會化的，否則容易導致政府以權(quán)謀私和壟斷經(jīng)營謀取暴利#65377;二是因為持上述觀點者片面地理解了當代西方國家實施的“新公共管理運動”，特別是錯誤地理解了以美國為代表實行的“企業(yè)家政府”改革，把政府當成企業(yè)，用政府公共管理服務作為經(jīng)營手段，以獲取利潤#65377;三是因為當前我國政府改革中存在財政支出困難，于是某些人便冠以借鑒西方行政改革之名，將政府執(zhí)法權(quán)力進行市場化和社會化運作，一方面解決財政困難，另一方面將政府自身責任推給個人#65377;

對政府公共管理服務職能的實施方式的選擇，要首先考慮在市場經(jīng)濟體制下政府的原則定位#65377;為此要做到以下幾點，第一，政府應該是在支持和保障市場經(jīng)濟自主運行的基礎上，對市場的失效或者失調(diào)部分進行調(diào)節(jié)，而不能替代市場的作用#65377;第二，政府對市場進行監(jiān)督和監(jiān)管，一方面嚴格依法打擊各種違法違規(guī)行為，另一方面積極維護和保障正常合法的市場行為#65377;第三，政府依法管理社會，而不是要主宰社會#65377;政府要充分調(diào)動公民參與社會事務的積極性，充分實現(xiàn)公民自治#65377;政府只有在社會不平衡，社會不穩(wěn)定，市場主體和個人(家庭)無法解決問題包括市場主體及主體之間#65380;個人及個人之間出現(xiàn)矛盾或困難無法自我解決時，才出面予以協(xié)調(diào)#65380;解決#65377;第四，政府主要職能服務于全社會的公共事務，一方面不能干預“私人”事務即個人(家庭)#65380;市場主體(企業(yè))自我能夠解決的事務，另一方面不能把“公共事務”推向社會#65380;個人#65377;在此定位的基礎上，我們認為，政府公共管理服務職能方式和途徑，可以實行“四化”:即服務全面法治化#65380;強制服務無償化#65380;服務有限市場化和服務部分社會化#65377;

1 服務全面法治化

政府公共管理服務法治化，是我國實施依法治國，依法行政戰(zhàn)略的必然要求#65377;在法治社會里，政府的公共服務是根據(jù)國家的法律規(guī)章提供的，都必須有法可依#65377;2004年4月我國頒布的《全面推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定，要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟調(diào)節(jié)#65380;市場監(jiān)管#65380;社會管理和公共服務的職能，使政府公共服務全面法治化#65377;從法治化的程序來看，可以從以下方面入手:

(1)依法合法服務#65377;政府公共服務必須依照法律#65380;法規(guī)#65380;規(guī)章的規(guī)定進行#65377;沒有法律#65380;法規(guī)#65380;規(guī)章的規(guī)定，政府不得作出影響公民#65380;法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民#65380;法人和其他組織義務的決定#65377;

(2)程序正當服務#65377;政府提供公共服務包括具有強制性的管理服務，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密#65380;個人隱私的之外，應當公開，注意聽取公民#65380;法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障相對人#65380;利害關(guān)系人的知情權(quán)#65380;參與權(quán)和救濟權(quán)#65377;

(3)權(quán)責統(tǒng)一服務#65377;政府依法履行經(jīng)濟#65380;社會和文化事務管理職責，要由法律#65380;法規(guī)賦予其相應的執(zhí)法手段#65377;政府違法或者不當行使職權(quán)，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一#65377;依法做到執(zhí)法有保障#65380;有權(quán)必有責#65380;用權(quán)受監(jiān)督#65380;違法受追究#65380;侵權(quán)須賠償#65377;

(4)誠實守信服務#65377;政府非因法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷#65380;變更已經(jīng)生效的行政決定;因國家利益#65380;公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權(quán)限和程序進行，并對相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償#65377;

(5)高效便民服務#65377;政府公共服務應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務，方便公民#65380;法人和其他組織#65377;

總之，政府要大力推進公共服務的法治化建設，要通過一系列的實體法和程序法的建構(gòu)，為公共服務提供法制保障#65377;

2 強制服務無償化

由于政府公共服務從性質(zhì)上劃分屬于非排他性#65380;非競爭性#65380;非營利性等特征，但從方式上劃分還可以分強制性與自愿性#65380;不可選擇性與可選擇性#65380;直接有償性與間接有償性等特點，其中具有強制性#65380;不可選擇性#65380;間接有償性特點的“公共服務”，屬于約束性的“公共服務”，其他的屬于交易性的“公共服務”#65377;約束性“公共服務”包括以強制力作后盾所開展的公共服務諸如國防#65380;治安#65380;社會穩(wěn)定等服務，以及只有政府才能行使的服務諸如行政許可等#65377;

政府約束性或強制性的公共服務不能實行收費服務，或直接收費服務，而應該無償服務，政府所需要的成本支出，由政府公共財政予以保障#65377;如果政府的強制性公共服務諸如公共治安#65380;刑事案件偵破等服務，或者只有政府才能行使的服務諸如政府許可性蓋章#65380;辦證等服務，都實行收費服務，或直接收費，或設一個特許公司間接收費等，就容易產(chǎn)生“權(quán)力產(chǎn)業(yè)化”#65380;以權(quán)謀利甚至以權(quán)謀私等嚴重問題#65377;

3 服務有限市場化

政府公共服務市場化是在公共部門中引入市場機制，要通過招投標#65380;合同承包#65380;特許經(jīng)營等市場運作方式向公眾提供公共服務，要通過市場機制來調(diào)節(jié)公共服務的供給和需求，從而達到降低成本#65380;提高效率的目的#65377;但是政府公共服務市場化是有限的#65377;因為市場不是萬能的，市場也有失靈的時候#65377;

我們認為，政府公共服務中具有“非強制性#65380;可選擇性”#65380;可替代性的公共服務，就可以采取市場化，例如垃圾回收#65380;衛(wèi)生清掃#65380;部分社會保障等服務#65377;但是具有強制性#65380;不可選擇性，不可替代性的公共服務，則應由政府提供，不能實行市場化，例如國防#65380;外交#65380;公共治安等服務#65377;因此，政府公共服務市場化的類型和程度，要根據(jù)政府公共服務的具體性質(zhì)和類別進行選擇#65377;

公共服務市場化的方式有以下幾種:

(1)合同承包#65377;政府通過合同形式將政府公共服務某些服務的部分或全部承包給非政府組織#65380;第三部門#65380;國有企業(yè)或私營企業(yè)，由這些承包者按照承包合同的約定為公眾提供服務，政府按照承包合同給承包單位以財政支持，或政府根據(jù)承包服務項目的實際成本測算服務收費標準，給予承包單位按標準進行收費服務#65377;由于政府發(fā)包項目是一定的，而承包單位數(shù)量是眾多的，因此承包單位要想獲得承包權(quán)，就必須降低成本，同時提高服務質(zhì)量，最終政府公共服務效率和質(zhì)量都會提高#65377;

(2)特許經(jīng)營#65377;特許經(jīng)營是一種特殊形式的契約承租形式#65377;特許經(jīng)營的范圍一般界定在自然行業(yè)，涉及國家安全利益#65380;人民生命財產(chǎn)安全等行業(yè)，政府通過對經(jīng)營者的資質(zhì)#65380;條件等進行規(guī)定，確保經(jīng)營服務的水平和質(zhì)量#65377;特許經(jīng)營公共服務可以進行收費，但政府一定要站在公共利益的立場，制定特許經(jīng)營收費服務標準，只有這樣才符合政府特許經(jīng)營公共服務的本質(zhì)要求#65377;政府切忌與特許單位同流合污，把消費者作為獲取高額利益的榨取對象，政府從特許單位獲得高額稅收，特許單位從消費者身上獲得高額利潤，這樣違背了政府作為公共利益維護者的本質(zhì)，也背離了特許經(jīng)營項目具有基本公共服務的特征#65377;一般認為，適合于特許經(jīng)營的服務項目有電力#65380;天然氣#65380;自來水#65380;污水處理#65380;廢物轉(zhuǎn)化為能源的裝置#65380;電信服務#65380;港口#65380;飛機場#65380;道路#65380;橋梁以及城市公共交通等#65377;

(3)憑單制#65377;

憑單制是指圍繞特定的公共物品而對特定消費群體實施的補貼#65377;對某些具有公共服務性質(zhì)同時具有較強的競爭性或較強的消費選擇性的服務，政府不直接進行生產(chǎn)和公共服務，而由私營部門或第三部門進行生產(chǎn)和服務，政府根據(jù)公共服務責任和要求向服務對象提供可以自由使用的“服務”，即政府部門發(fā)放一種“服務券”，消費者持“服務券”到特定市場進行自由消費#65377;如政府發(fā)放教育券，補貼給特定的消費群體，他們再拿這些“教育券”到公立學校或私立學校購買所需要的特定教育公共服務#65377;

(4)參照競爭式#65377;

當直接競爭或來自替代品生產(chǎn)者的競爭不起作用時，通過與其他地區(qū)的同行業(yè)的業(yè)績進行比較對比，形成一種壓力，同樣一種公共服務，為什么別人服務很好，我們做得不好，這就體現(xiàn)一種競爭#65377;以城市自來水行業(yè)為例，因為各個自來水公司經(jīng)營范圍通常都局限在特定的地理區(qū)域，局部壟斷依然存在#65377;參照競爭式實際上對自來水的零售價格進行比較參照，各公司的零售價格的上限取決于所有公司的平均單位成本，而不是本公司先前的運營成本，或自定的成本，避免其憑借壟斷性為自己謀取不正當利益#65377;

(5)內(nèi)部競爭制#65377;

政府公共服務中，有一些自然壟斷行業(yè)無法引入行業(yè)系統(tǒng)外的力量與其競爭，或者引入行業(yè)系統(tǒng)外的力量可能導致不效率，因此應該在其行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部放松規(guī)制，引入競爭，通過行業(yè)內(nèi)部競爭，提高公共服務的質(zhì)量#65380;效率和水平#65377;例如，我國政府對民航運輸業(yè)實行一定的競爭機制，使政府航空公共服務機制由政府壟斷向市場競爭轉(zhuǎn)變，民航運輸業(yè)的效率得到了大大的提高#65377;

4 服務部分社會化

服務的社會化，是以社會需求為導向，調(diào)動社會力量，鼓勵各種社會民間組織參與興辦公益事業(yè)，提供社會公共服務#65377;服務社會化的主要核心是社會民間組織和力量參與和提供公共服務，因此社會民間組織和力量不可能完成全部公共服務，或代替政府等其他組織完成公共服務，所以，公共服務社會化只能是部分社會化，即根據(jù)不同公共服務項目的性質(zhì)和特點，建立以政府為主導各種社會主體共同參與的公共服務供給格局，實現(xiàn)公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化#65377;如高等教育#65380;科學研究#65380;圖書出版等公益性很強的公共服務，公共部門#65380;私營部門和社會力量同時“經(jīng)營”，政府重點辦好一些重點大學#65380;基礎科研#65380;重點圖書館和出版社，除此之外，由社會力量和私人組織根據(jù)市場需求投資經(jīng)辦，政府給予政策扶持和引導，對其服務質(zhì)量和水平進行監(jiān)督評估#65377;

參考文獻

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