試論新時期貴州農村公共產品供給

2006年1月1日起廢止《農業稅條例》，這意味著中國延續2000多年的農業稅正式走出歷史。同時，也意味著我國各級政府組織在提供農村公共產品服務方面將面臨較大的挑戰。我省農村公共產品的提供在經濟基礎較為薄弱的情況下，如何更好發揮政府提供公共產品服務的作用，將是我們迫在眉睫解決的問題。

一、貴州省在新時期提供農村公共產品面臨的困難

1．我們的國情、省情決定著農村公共產品提供存在一定的難度。2003年，全國鄉、鎮共有38028個，其中鎮有19588個，鄉有18440個。2005年，我國中央財政安排用于“三農”的支出已達2839億元，2006年，用3226億財政預算反哺“三農”，如果加上農村合作醫療、職業教育的配套支出，2006年中央的財政支農可能突破4000億。按照平均計算，全國每個鄉、鎮每年有1500萬元的國家支助。然而光靠中央的財政轉移支付是遠遠不夠的。貴州是全國惟一的一個沒有平原支撐的山區農業省份，全省3931萬人，農業基礎條件差，農村人口比重大，占全省的73．5％，農業在國民經濟中的比重較大，農村生活條件較差，農民收入水平較低，增收渠道窄，貧困人口多，貧困程度深。目前，全國有2600萬貧困人口，其中貴州就有465萬低收入的貧困人口，有266萬人尚未解決溫飽。2004年我省3億元用于鄉村公路、農村沼氣、農村小型微型水利設施及農村公共衛生建設，其中1175萬元用于農村公共衛生建設。2005年普九資金為1．89億元，到2007年全省預算內教育經費支出占財政支出的比例大約10％用于農村教育。2005年我省的財政稅收約為358億元。盡管每年我省對農村公共產品供給經費有所增加，但貴州農村公共產品的供給在如此薄弱的供給條件下，可以說是一切都才起步。

2．鄉鎮債務重增加公共產品供給的難度。據貴州省委政策研究室對全省1480個鄉鎮的統計匯總表明，無外債鄉鎮僅有58個，占3．92％；鄉鎮債務在50萬元以下的385個，占26．01％；50萬元至100萬元的319個，占21．55％；100萬至200萬元的381個，占25．74％；200萬至500萬元的263個，占17．78％；500萬元以上的74個，占5％。欠債鄉鎮高達96％以上。據分析得出，鄉鎮財政債務的成因一般有：向上級財政的各類借款，向銀行和非銀行金融機構的貸款，統籌中借款和向企業、個人借款。以及各種拖欠款。其用途主要有三個方面：一是農村基本建設支出，包括農村中小學建設和農村道路、水利等基礎設施建設；二是補充鄉鎮政府的日常開支，包括會議費、招待費、干部培訓、差旅費等；三是補充鄉鎮各部門經費的不足。

3．政府機構的臃腫導致農村公共產品提供經費的緊縮。根據財政部的統計，2000年中央財政資金集中從1994年的55．7％下降到52．2％，省級財政資金集中則從1994年的16．8％提高到2000年的28．8％，縣、鄉兩級僅占19％。占有全國絕大多數國土和絕大多數國民的縣鄉兩級，僅僅占有國家財政收入的19％。貴州大部分鄉鎮經濟基礎薄弱，農村產業結構單一，商品率低，應對市場沖擊能力差，鄉鎮收入構成以農業稅為主，工商稅收占鄉鎮財政收入比重很小。稅改后，鄉鎮財政支出口徑依舊，上級核定的稅收轉移資金有限，矛盾越來越突出。如清鎮市站街鎮僅計劃生育、行政管理和其他支出就占總支出的60％，大方縣大水鄉稅改前農業稅32．8萬元，財政總收入116萬元。免征農業稅后，再加上關閉小煤窯，取消煤炭等稅費，財政收入銳減為33．2萬元。在農業稅取消、中央財政轉移支付不足的情況下，鄉鎮財政難保公共產品供給資金。

4．公共產品供給模式、渠道較為單一，給我省農村提供公共產品的服務造成困難。多年來，我國一直存在“重城市、輕農村”的公共產品服務思想，農村公共產品由農村自身提供，加上財權與事權的不配備，上級部門只管督促、檢查、驗收，鄉鎮政府為完成上級的任務，要么舉債，要么向農民收費，本由上級政府提供的公共產品卻通過政府權威轉移事權交到下級政府提供，最后又落在農民身上，使得本由政府提供的公共產品完全由農民承擔。在縣、鄉兩級僅占19％的財政稅收實際情況下，把基礎教育、計劃生育、民兵訓練這些事權由鄉鎮政府提供，即使是政府下達的硬性指標，要想完成好也只是心有余力不足，督促、檢查、驗收也會變成“走走過場”。

二、新時期我省農村公共產品提供的對策

1．切實轉變政府職能為農村公共產品的供給提供保障。稅費改革后，政府仍然承擔著為農村提供公共產品的重要職能。只不過政府的職能由“領導”變“引導”、“管理”變“服務”，且政府更重要的職能是服務，稅改后我省財政收入減少，在建設社會主義新農村戰略目標要求下，理清我省農村公共產品哪些由政府提供，哪些產品可以市場化，從而調整我省農村公共產品供給結構。農村公共產品的提供包括：純農村公共產品即農村基層政府行政服務、農業發展戰略研究、農村環境保護、農業發展綜合規劃及信息系統、農業基礎研究、大江大河的治理一定由政府提供；準農村公共產品即農村義務教育、農村公共衛生、農村社會保障、農村道路建設、農村文化館、鄉村電網建設、農村中低產田改造等可以通過政府補貼的方式，政府和私人混合提供。只有清楚地劃分了職能范圍，政府才能明白自己該管什么。最后，根據政府確立好的職能范圍，重新“定編制、定機構、定人員”。制度變遷達到機構精簡、人員裁減了，政府的辦事效率才能提高。

2．處理鄉鎮政府所欠債務，解除鄉鎮政府提供公共產品服務的后顧之憂。我省96％以上鄉鎮都有債務。稅費改革后，各個鄉鎮的還債渠道沒有了。因此，應以稅費改革的這個時期為限，核實確為鄉鎮正常支出所欠債務由中央財政償還。償還程序首先應考慮償還農民的債，這關系到政府的信譽。其次，也可以采取資產置換的方式來部分解決其他的負債問題。這樣才能使鄉鎮政府甩開包袱，在新時期更好為農村提供公共產品服務發揮自己的作用。

3．拓寬農村公共產品供給資金的籌措渠道。制約農村公共產品供給的主要因素之一是供給資金籌集困難，應不斷拓寬資金的籌措渠道，以此來改善農村公共產品的供給狀況。一是改革農村公共產品的供給體制，實現供給主體多元化。農村公共產品供給的主體不能僅局限在政府，應建立政府、農村社區、私人部門、非盈利性組織等“四位一體”的供給格局，從而實現農村公共產品供給主體的多元化。二是按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農民個人、企業、民營組織按受益程度的大小進行集資生產，或先由政府提供，然后按照使用者受益大小付費購買。使用者付費購買自己需要的公共產品，是籌集資金的一種普遍形式。如在鄉鎮道路、橋梁、學校和一些小型水利設施的建設過程中，以出售冠名權的方式籌集資金比較普遍。

4．完善農村公共產品供給的決策制度，建立自下而上需求表達制度。在農村公共產品決策中，“自上而下”的農村公共產品決策程序，會引起農村公共產品供給與需求的脫節，如果不是農民真正需要的公共產品，就會加大公共資源籌集的壓力，加重農民的負擔。對此，要改變現有的公共產品供給決策制度，從農民自身的需求出發，給予農民充分的民主權利，建立“自下而上”的需求表達機制——恢復村民委員會的自治性質，使其成為村民公共產品的真實代表者，而不是上級政府的下屬機構，使一個村或一個鄉(鎮)范圍內多數居民對公共產品的需求偏好得以表達。由全體農民或農民代表對本轄區內的公共產品供給進行投票表決，使農民的意見得以充分反映。同時，因地制宜制定不同的公共產品的供給政策，按照不同地方的具體條件制定不同的供給政策。在經濟基礎好、公共設施較為完善的地方，應從提高農民素質人手，培育高技術、高素質的農民；在經濟條件差的地方，應重點抓好基礎設施建設和解決農民的急需公共產品人手。

5．建立有效的農村公共產品供給的監督機制。農村公共產品供給的主要主體是各級政府，農村公共產品供給的決策是由政府官員制定和執行的，決策的科學性與合理性要受決策人所掌握的信息、個人偏好、習俗及激勵機制等多種因素的影響，這就可能導致政府提供的農村公共產品與農民利益不相一致。要建立有效的監督機制來規范地方基層政府的決策行為，以保證農村公共產品供給的科學合理。一是決策民主化、決策透明化。民主決策是防止決策受決策者個人偏好和個人主觀態度影響的有效途徑，農民也有參與農村公共產品供給的決策權。二是資金使用情況通報。三是責任制度化。對造成損害農民利益的決策行為，要依法追究決策人的責任，切實維護農民的合法權益。四是有農民、專家、上級政府分別對鄉鎮政府農村公共產品提供的效率進行一定指標的測量。被服務的對象農民的評價分值應占很大的比例。五是制定農村公共產品供給中“決策權、執行權、監督權”三權分離的制度。即由政府組織相關部門人員實施決策權；通過競標方式，由中標方實施執行權；由受益人實施監督權，避免政府部門、政府人員為自己謀私利的“尋租”行為。

6．慎重實施“一事一議”的政策。在我省現有情況下提供農村公共產品，無疑需要大量資金的注入。否則，農村公共產品的提供也會成為無源之水。無論是改革前的“三提五統”，還是現在的“一事一議”，農民既承擔制度內農村公共產品供給的成本，又承擔制度外農村公共產品供給的成本，我們應從農民對公共產品需求的實際出發，真正建立好農民參與管理、實施監督權的制度，科學用好每人每年的15元錢，同時，防止亂收費現象的抬頭。在今后的工作中才能激勵農民的配合，否則會導致農民反感“一事一議”的政策，引起新一輪的干群關系的緊張。

參考資料：

1．耿銀平《“后農業稅時代”，農民有三盼》2005年12月27日，中國青年報．

2．方齊云、夏瑞林《切實加強農村公共產品供給》2006年4月25日，光明日報．

3．周立《公共物品、責任歸屬與發展觀反思》2006年4期，農業經濟導刊．

4．劉建平、何建軍、劉文高《農村豐富品供給能力下降的現象及對策分析》2006年5期，中國行政管理．

5．岳海鷹、王秀萍《我國農村公共產品與公共服務供給問題研究綜述》2006年-4期，農業經濟導刊．

6．楊鋒磊《2006年3226億財政預算反哺三農，縣鄉財政困難待解》2005年12月31日，中國經營報．

7．2004年《貴州統計年鑒》．

(作者單位：貴州省社會科學院)

責任編輯：何蓮女