論全面推進農村最低生活保障的思路和對策

摘要：維護和實現廣大農民的社會保障權益，不容忽視，勢在必行。要以社會保障體系的整體推進為前提，以現有的社會保障制度框架為基礎，以現有的農村貧困農民為重點，以保障項目的層級推進為路徑，加快全面推進農村的最低生活保障的實施。

關鍵詞：社會保障 貧困農民 對策

2007年3月13日，中國民政部副部長李立國在十屆全國人大五次會議舉行的記者招待會上透露，在中央支持下，依靠地方黨委政府的努力，中國農村最低生活保障制度有望在今年上半年全面建立起來。

隨著我國農村扶貧戰略的推行，農村貧困人口不斷減少，現有的農村貧困人口已經嚴重邊緣化，傳統的區域性開發式扶貧受到了挑戰，迫切需要一種比區域性扶貧戰略更加精確的瞄準機制來幫助他們脫貧，而農村最低生活保障制度(以下簡稱農村低保制度)便是最適宜的制度選擇。農村低保制度是對年收入低于最低生活保障標準的貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農村社會保障體系建設的一個重要組成部分。建立農村低保制度對于緩解農村居民貧困，實現廣大農民群眾的“生有所靠”，具有不可替代的作用。

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度既能及時有效地保障農民群眾的基本生活權益，促進農村社會經濟穩定協調發展，也是能否盡快建立與完善農村保障制度的關鍵。

1．中國農村貧困的現狀及面臨的問題

1．1 我國農村扶貧戰略經歷了三個時期

第一是20世紀80年代初解決普遍貧困的階段，把貧困人口從1978年的2.5億減少到1985年的1.25億；第二是區域性的開發式扶貧階段，其目標是通過政府努力，直接投資于具體的開發性項目，從而帶動區域經濟的發展，并通過地區經濟增長，增強貧困人口的“造血”能力，實現減貧的目標；第三是通過“八七”攻堅計劃在2002年末將貧困人口減少到了2820萬。與此同時，貧困人口集中地區的基礎設施、農業生產條件也得到了明顯的改善。

1．2 現狀及問題

當然，在看到中國農村扶貧開發取得重大進展的同時，也應清醒地認識到2000年以來中國農村扶貧的形勢和特點已發生顯著變化。那就是剩下的未獲溫飽的農村貧困人口(即人均年純收入低于627元以下的人口)主要是缺乏正常的勞動能力或基本生存條件的人群。據有關部門統計，在上述的2820萬人中，有564萬人為五保戶(占20％)，79萬人為殘疾人口(占2.8％)，800萬人(占28.36％)居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區，最終需要搬遷移民。其他未獲溫飽人口中，有相當大部分也是患有長期慢性疾病或體弱多病、喪失或部分喪失正常勞動能力的人群。這意味著現有的農村貧困人口已經嚴重邊緣化，如果仍繼續沿用傳統的區域開發的方式進行扶貧，很難從根本上解決問題。

首先，以普遍增長為目標的扶貧方式已經不適用于這些邊緣貧困人口。世界銀行的一項研究表明，雖然20世紀90年代的經濟增長具有顯著的減貧效果，但也擴大了收入差距，只有收人最高的20％的人口的人均收入增長率超過平均增長率。其次，區域性開發式扶貧的效果也日益減弱。2001－2002年年均扶貧投入分別為“八五”和“九五”時期的3倍和2倍，而每年減貧的效果不到這兩個時期的一半和1/3，每年大約300億元的扶貧資金主要投在592個國家扶貧開發工作重點縣，但這些縣所覆蓋的貧困人口不到62％。這表明，繼續沿用目前的扶貧方式，對于解決剩余農村貧困人口的溫飽問題可能是事倍功半，換言之，要全面解決這些人的溫飽問題不得不另辟蹊徑。

2．建立農村最低生活保障制度的可行性分析

2．1 我國已具有建立農村最低生活保障制度財力支撐

一項制度的變遷是要消耗成本的，就最低生活保障制度消耗的成本構成來看，主要有權利重新界定、權利享受的監督成本以及設計和執行制度的成本。政府是否具備承擔這些成本的財力是農村低保制度能否建立起來的決定因素。國家統計局資料顯示，2002年底人均純收入低于627元的農村貧困人口為2820萬人，他們的年人均純收入為531元，如果把農村最低生活保障線確定為627元，以2002年的口徑計算，這僅需要27.07億元，相當于當年國家財政支出的0.12964。可見，國家財政完全有能力承受這部分支出。此外，我國農村集體經濟也不斷壯大，在農村產業中，農業比重進一步下降，農村工業、建筑業、運輸業和商業比重持續上升，使集體經濟實力大大增強，公共積累大幅增加，有能力對建立這項制度予以較大的投入。

2．2 我國已具有一定的農村最低生活保障制度的實踐經驗

自1996年民政部確定在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農村低保制度的試點以來，我國農村低保制度已探索了九個年頭。農村低保制度在沿海和一些省會城市紛紛建立了起來。截至2001年底，有2037個縣市區建立了農村最低生活保障制度，占應建縣市區的81％，已保對象305萬人。各地的探索實踐，積累了豐富經驗和有效辦法，為建立這項制度打下了堅實的工作基礎。如浙江省在2001年8月頒布、同年10月開始實施的《浙江省最低生活保障制度辦法》，在全國第一次以法規的形式將農民納入最低生活保障范疇，經過4年的實踐，形成了一個具有城鄉低保一體化、資金來源由政府承擔、救助方式多樣化、管理程序規范化等特征的“浙江模式”，為建立全國統一的農村低保制度提供了可資借鑒的經驗。

2．3 我國已具有建立農村最低生活保障制度的堅實心理基礎

世界任何地方的貧困都會對全球或局部的繁榮造成損失，消除貧困、走向富裕是人類社會發展的基本潮流。黨的十六大對全面建設小康社會進行了系統部署，把建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系作為社會穩定和國家長治久安的重要保障，并提出要“探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，從而使農村低保工作具有很強的政治性，為開展農村低保工作提供了有利指導。近幾年，各地農村低保工作的啟動和發展，使相當一部分農村貧困人口受惠，深得老百姓的人心。

3．建立農村最低生活保障制度的思路

3．1 基本原則

3．11 在保障對象上，堅持“應保盡保”的原則。農村低保制度以全體農村絕對貧困居民為保障對象，確定保障對象的唯一根據是其全年人均收入水平低于當地農村規定的最低生活標準。根據社會保障理論，國際上通常將一定區域內人口的5％確定為最低生活保障的對象。在建立農村低保制度時，要面向全部貧困對象，做到“一個不漏，應保盡保”。

3．12 在保障標準上，堅持標準適度、量力而行、動態調整的原則。確定最低生活保障標準，既要保證保障對象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的依賴思想；既要考慮地區間標準大體一致，又要考慮地區間的發展差距帶來的標準上的差距。由于社會保障給付具有剛性，最低生活保障標準在確定時宜低不宜高，從低標準起步，隨著經濟的發展，逐步提高保障標準。

3．13 在保障資金上，堅持資金來源多元化的原則。籌集資金是開展農村最低生活保障制度建設的核心問題。政府有責任保障農民群眾的基本生活，資金的來源應以政府財政為主。但目前我國經濟還不發達，財政能力有限，農民人口基數大，國家無力全部包攬，保障資金的籌集應由國家、集體和社會共同承擔，共盡責任。

3．14 在保障方式上，堅持貨幣、實物、服務保障相結合的原則。農村貧困人口的貧困除表現為收入低下外，在生活的各個方面都存在著很大困難。多種形式的保障方式，既可以發揮綜合效應，從多方面解決保障對象的實際困難，又可以減輕保障資金不足的壓力。

3．15 在保障管理上，堅持依靠基層政權和群眾自治組織的原則。農村最低生活保障制度本質上是面對千家萬戶的社會工作，必須依靠基層政權和基層自治組織。因此，建立農村低保制度要與農村基層政權和群眾自治組織建設緊密結合，尤其是同村務公開、民主管理相結合。

3．2 制度設計

3．21 保障對象。農村低保的保障對象包括：(1)無勞動能力、無生活來源、無法定撫養義務人的老年人或未成年人；(2)因疾病、殘疾、災害等原因喪失勞動能力而無收入或少收入的生活貧困人口；(3)在農產品市場競爭中，生產經營不善而生活面臨困境的貧困人口，或由于鄉鎮企業破產倒閉，在鄉鎮企業工作一時生活陷入困境的農民工；(4)其他因勞力缺乏、人口較多，人均收入低于當地最低生活保障標準的困難人口。而對那些由于游手好閑、超計劃生育或因奢侈浪費造成生活困難的則不予以保障。為準確核定保障對象，在具體操作中應采取調查摸底與群眾評議相結合的辦法進行。

3．22 保障標準。確定農村最低生活保障標準主要考慮的因素有：(1)維持農民最基本的生活需要。通過認真調查研究，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。(2)農村經濟發展水平。主要考慮當地人均國民生產總值、農民人均純收入等。(3)地方財政和村集體的承受能力。(4)物價上漲指數。由于以上各因素是不斷變化的，保障標準應隨著這些因素的變化而進行調整(一般為1年調整1次1。根據我國的實際情況，較為可行的最低生活保障標準應為農民人均收入的28％左右(經濟發達地區，農民收入水平高，貧困程度低，以26％為宜；經濟欠發達地區，農民收入低，以30％為宜)。農村最低生活保障標準以縣(市)為單位劃線較好。為能盡快建立農村最低生活保障線制度，其保障線標準在起步階段可低一點，以后隨著農村經濟的發展、農民生活水平的提高及物價上漲幅度的變化而逐步調整、提高。北京市海淀區通過了《關于調整農村低保標準的建議》的報告以及《海淀區農村居民最低生活保障制度實施細則<補充規定>》，從2005年1月1日起，將農村最低生活保障標準從每月180元調整到240元。上海市2006年7月再次調高了農村居民最低生活保障標準，由每人每年2340元調整到2560元，增幅為9.4％，這是歷年來調高幅度最大的一次。

3．23 保障資金。建立多渠道籌集保障資金的機制：首先，資金的來源應以財政為主，由中央、省、市、縣、鄉五級共同承擔低保資金，中央、省、市高層政府要加大對貧困地區農村低保資金的投入力度；其次，由于國家財力有限，難以全部負擔廣大農村低保人口，在保障資金來源上應實施地方財政和村集體共同負擔，并由各地根據實際情況確定各級財政和村集體的負擔比例；第三，可以借助社會力量，組織社會募捐、義演等慈善活動，依靠民間力量籌措低保資金。

3．24 保障方式。最低生活保障方式可以靈活多樣，其主要方式有三種：一是發放救濟金；二是發給部分救濟金和部分實物(女口糧款結合的方式，即首先滿足人均口糧的救助，以糧抵款，差額部分發給現金)；三是制定優惠政策，如免除“三提五統”、義務工、子女的學雜費、部分醫療費等。

3．25 保障管理。最低生活保障資金的管理可采取的方式有兩種：一是將保障資金集中到縣一級統一管理，實行專戶專賬，按時下撥到鄉鎮統一發放；二是各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協議，按時發放。相比而言，第二種方式更可行一些。

3．26 運作程序。保障對象向村委會提出申請，填寫申請表；村委會認真核實申請人的家庭全年收入情況，提交村民大會或村民代表會議討論通過，并張榜公布，報鄉鎮政府審核；鄉鎮政府審定保障對象資格和補助金額，簽署意見后報縣(市)民政部門審批；縣(市)民政部門對材料進行復核，符合保障條件的對象發給最低生活保障金領取證件，并下撥保障金；以村為單位發放保障金，并通過鄉鎮政府或村委會張榜公布；鄉鎮政府每半年或一年對保障對象的家庭收入情況進行審核，實行動態管理，對不符合救助條件的停發保障金。

4．建立農村最低生活保障的對策

4．1 樹立以人為本的指導思想

我們必須站在社會公平與穩定、經濟和社會協調發展的高度，深刻認識貧困和貧困救助。貧困是任何社會制度都存在的社會現象，而低保是社會救助體系的主體和最后一道安全防線，作為一個農業大國，農村低保工作是關系到我國能否全面建設小康社會的重要問題。沒有農業的發展、農民和農村的富裕，談不上共同富裕；只要還存在低保的陽光尚未普照到的絕對貧困人口，就談不上起碼的社會公平。低保是政府對其公民應盡的義務，是社會救濟而不是福利，更不是施舍。建立農村低保制度，是政府行使的基本社會職責，也是實現從管理型政府到服務型政府過渡的一項重大舉措。

4．2 營造政府重視和社會各界廣泛廖與的氛圍環境

農村低保工作是一項面廣量大的系統工程，沒有黨政領導的重視，這項工作就列不到議事日程，政府部門的決策者和管理者對這一問題的認識和理解是政策形成的關鍵因素。同樣，沒有社會各界的認同和參與，這項工作就失去了社會基礎。

4．3 確定科學規范的救助標準

鑒于我國居民儲蓄率普遍偏高的國情，結合農村低保對象家庭收入支出的特點，建議以家庭人均支出計算貧困線，以家庭人均年收入指標為標準來界定低保對象。要特別注意收入的貨幣化問題，在以市場價格為標準折算實物收入時，應充分考慮物價的變動，將名義收入轉化為實際收入。在救助標準上，首先應遵循“低標準，廣覆蓋”的原則。既能充分發揮救助資源的效益，也體現出社會公平與公正。其次，救助標準要符合低保制度的功能定位。低保制度的功能應是滿足困難群眾最基本的生活需要，其保障標準應根據當地最基本的生活消費水平來確定，不宜包括其他如醫療、教育等消費的需要。第三，保障標準要有層次性和差別性。根據救助對象的特征和需求的不同，實行分類救助，標準有別。

4．4 完善農村低保的管理體制

借鑒城市低保工作的成功經驗，農村低保工作可實行政府統一協調、民政歸口管理、部門盡責聯動的管理模式：第一，加強基層管理機構和服務網絡的建設。第二，堅持工作重心下移，夯實基層工作基礎。第三，貫徹“屬地管理”的原則，即以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，無論困難人員住在何地，工作單位歸屬何處，都必須納入戶口所在地的街道或鄉鎮統一管理。第四，“一口上下”的運行機制。即在省、市、縣民政局成立農村最低社會保障中心，并搭建農村最低社會保障信息網絡平臺，通過政府寬帶網實現與下屬各鄉鎮及相關職能部門的網絡聯通，同時，在各鄉鎮成立農村最低社會保障事務管理所，由管理所“一口子”管理社會救助款物的發放、保障對象等工作。

(作者單位：貴州大學經濟學院)

責任編輯：龍 菲