自治區一級自治條例立法回顧與新的立法條件探討

摘要：本文針對自治區一級自治條例的立法現狀，闡明以往各自治區自治條例難以出臺的原因，著重探討自治區一級自治條例新的立法條件，并指出：修正后的民族區域自治法的出臺，是制定自治區一級自治條例的法制條件；西部大開發、建立中國——東盟自由貿易區等戰略決策和戰略部署，也為制定自治區一級自治條例創造了良好的社會條件。

關鍵詞：自治區自治條例； 立法條件

中圖分類號：D921.8

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)03-0122-03

一、 我國民族區域自治條例的立法現狀

我國是一個統一的多民族的國家。實行民族區域自治，是我國的一項基本政治制度，也是黨和國家正確解決我國民族問題的基本政策。民族區域自治制度，就是在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。在民族自治地方依法制定自治條例，是民族自治地方的自治機關行使自治權的最重要體現。我國實行民族區域自治的地方，共有省級自治區5個，地級自治州30個，縣級自治縣(旗)120個。到目前為止，我國已有的自治州和自治縣(旗)基本上都制定了自治條例，并經上一級人大批準后實施，而內蒙、廣西、新疆、西藏、寧夏五大自治區的自治條例至今尚未出臺。

自治條例是民族自治地方行使自治權的法律標志?！稇椃ā返谝话僖皇鶙l明確規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效”?！读⒎ǚā返诹鶙l和《民族區域自治法》第十九條與《憲法》第一百一十六條規定完全一樣。也就是說，同樣的內容規定在包括憲法在內的三部法律之中，足以說明民族自治區自治條例的重要地位。我國實行民族區域自治50多年的實踐證明，民族區域自治制度是符合我國統一的多民族國家國情的政治制度。而要進一步堅持和實行好民族區域自治制度，目前特別需要在深入把握自治區自治條例制定的重大意義的基礎上，對自治區自治條例的制定問題進行理論與實踐的研究，為盡快改變自治區一級沒有自治條例的現狀提供智力支持，進一步完善我國民族區域自治法律法規體系的建設，這是堅持和實行好民族區域自治制度的法律和制度性保證。

二、 自治區一級自治條例難以出臺的原因

(一) 自治區一級自治條例(草案)起草和修改過程

江澤民同志早在1992年中央民族工作會議上就提出：“要抓緊制定自治條例和單行條例，已制定的要總結，不斷完善。”“到本世紀末，要形成比較完備的社會主義民族法規體系和監督機制?！倍鳛槲覈鐣髁x民族法規體系重要組成部分的自治區一級的自治條例，在五個自治區分別成立了幾十年，《中華人民共和國民族區域自治法》也實施了二十幾年之后，至今竟無一部制定出臺，這不能不說是我國民族法制建設的一個缺陷。

其實早在1957年籌備成立廣西壯族自治區時，廣西就開始著手《廣西壯族自治區自治條例》的起草工作，廣西自治條例的起草工作歷經幾屆，已有20多稿，在征求國務院各部門意見時，原則的大都同意，但對具體的規定大都給否定了。據筆者所知，全國五個自治區中，內蒙古自治區開始起草自治條例(草案)時間最早，起草和反復修改歷時最長，先后形成的條例草案稿最多。內蒙古自治區自治條例(草案)，自1980年開始，歷時13年，經內蒙古自治區五、六、七、八等4屆人大常委會，先后起草并修改計21稿，到1993年形成自治條例綱要止，為22稿，可謂費時費工極大。早在1980年6月，內蒙古自治區黨委依據當時的憲法和地方組織法的規定，決定成立內蒙古自治區自治條例起草委員會，著手自治條例(草案)的調查研究和起草工作。到1982年2月，已先后形成自治條例(草案)第1稿至第5稿。1984年民族區域自治法頒布實施后，內蒙古自治區自治條例起草委員會根據憲法和民族區域自治法的規定，在自治條例(草案)第5稿的基礎上進行反復修改，于1985年5月將自治條例(草案)第13稿報自治區黨委審定。到1987年11月，對自治條例(草案)再次進行修改，形成自治條例(草案)第17稿，即送審稿(修改稿)，并派員赴京向全國人大和國務院有關部門匯報。在1989年第4季度，根據全國人大民委和法工委的審議意見，又對自治條例(草案)送審稿(修改稿)進行較大的修改，形成自治條例(草案)第21稿。 1993年5月至10月，內蒙古自治區八屆人大常委會時，新成立了自治區自治條例起草工作領導小組，又著手修改自治條例(草案)，形成自治條例綱要，即自治條例(草案)尚未最后成型的第22稿。此后，因種種原因使自治條例(草案)的修改工作被擱置下來，到目前仍未運作。其它幾個自治區也大體如此，一般都經歷了十幾年時間，形成了十幾稿到二十稿左右。但于1994年以后，修改工作也都停頓下來了。

(二) 五個自治區的自治條例未能及早出臺的主要原因

1. 自治區一級自治條例屬于綜合性法規，內容涉及到方方面面，在規定屬于經濟方面的自治權時，都要涉及到國務院有關部委放權讓利的事，很難取得這些部委同意，做好這方面的協調工作難度極大。我國立法上設立的自治區一級自治條例須報全國人大常委會“批準后生效”的特殊程序，以及實踐中由國務院職能部門對自治條例草案進行名為“征詢意見”實為預先審查的非法定程序，反映出我國中央和地方立法思維中的一些非邏輯性因素，與自治區條例出臺艱難有所關聯，值得探討。凡區一級自治條例中規定的這些內容的條款，如果得不到有關部委認可，即使定下來了也行不通。所以這方面的協調工作不容易做通，就自然構成了自治區一級自治條例不可能早日出臺的最大難關。

自治區一級自治條例不同于各自治州和自治縣(旗)自治條例。自治州和自治縣(旗)自治條例上下兩方面涉及到的權益問題，都屬于地方本身上下級之間的問題，這畢竟屬于局部問題，影響面小，所以協調工作很容易做通，從而使這兩級的自治條例都能很快出臺，不會遇到大的阻礙。然而，自治區一級自治條例所規定的自治權的某些權益問題，就直接涉及到地方與國家，即民族自治地方的自治機關與國務院有關部委的權益互動問題，要請有關部委放權讓利就不是一件容易的事。在這方面難以同國務院有關部委做好協調工作，除了直接涉及到權與利之外，也涉及到立法方面的一個問題。1984年頒布實施的民族區域自治法，在第六章“上級國家機關的領導和幫助”中，把上級國家機關的幫助是作為權利的內涵作出規定的，即上級國家機關有權幫助或不幫助民族自治地方辦些什么事，而不是作為上級國家機關的職責做出規定，這在法律規定的內涵上，特別是在執行該項法律的立足點上就大不一樣。按前者的規定，是我有權幫助你或者不幫助你，而不是依照法律規定我有責任一定要為你做些什么事?；诿褡鍏^域自治法的這種非職責規定，以及國務院有關部委長期受指令性計劃經濟意識的影響，在認識上對依法適度放權讓利問題一時扭不過彎來，所以造成了在自治區制定自治條例過程中難以協調和通融的不應有的局面，因此，不必要地拖擱了各自治區自治條例的出臺。

2. 我國各自治區自治條例的核心內容是，按照社會主義市場經濟體制的要求，結合各個自治區的實際，在服從國家整體利益的前提下，運用法律形式，在計劃安排、財政稅收、金融經貿、文化教育等方面，國家給民族自治地方更多的自主權。可是，從20世紀80年代到20世紀90年代一直處于國家經濟體制不斷變動之中，總的方面是由微觀指令性的計劃經濟體制向宏觀調控性的市場經濟體制轉軌。而在1993年期間，正是國家圍繞社會主義市場經濟體制的建立，在計劃、財政、外貿、金融、投資體制方面，陸續出臺了一系列重大改革措施，其改革的廣度、深度、力度、難度都是空前的。在這種情況下，如何把落實各自治區自治權利與新的經濟運行機制結合起來，還不好把握，還需要一段實踐運行過程。為此，自1994年以后，各自治區制定自治條例的工作只好暫時停頓下來，這完全是客觀經濟形勢發展使然。

3. 從1984年到1993年這一期間，民族區域自治法制定實施了，接著傳出國務院要相應地制定民族區域自治法實施辦法的信息。在這近十年的時間里，各自治區一邊在認真起草和反復修改自治條例(草案)，一邊在熱切地期待自治法實施辦法出臺，以便在民族自治地方自治機關自治權和上級國家機關的領導和幫助這兩方面作出比自治法更加具體明確的規定，使各自治區在制定自治條例時有所遵循，也便于拿國務院制定的這種行政法規去與有關部委作協調工作。各自治區就一直在等待，而國務院的自治法實施辦法卻遲遲沒有出臺，以至等了10年而毫無結果。到1994年，即民族區域自治法頒布實施10周年之際，又傳來全國人大要修改自治法的消息，并且已列入八屆全國人大的立法規劃。各自治區得到這個信息后，就很自然地暫時擱下了制定自治條例的工作，等待修正后的自治法出臺，這當然是順理成章的事。

三、 自治區一級自治條例新的立法條件

(一) 2001年修正后的民族區域自治法的出臺，是制定自治區一級自治條例的新的法制條件

民族區域自治是我國的一項基本政策，民族區域自治政策的制度化促進了民族區域自治制度的形成，而民族區域自治法是民族區域自治制度的法律規范化。隨著社會的發展，我國的民族區域自治法經歷了不斷完善的發展過程，1952年2月通過的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，對民族區域自治的有關問題進行了具體的法律規定，1984年5月通過的《中華人民共和國民族區域自治法》，則標志著我國民族區域自治制度進入了法制化的新階段。隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和完善，尤其是在我國實施西部大開發戰略和加入WT0這兩大舉措的歷史背景下，1984年制定的民族區域自治法難免存在認識局限和歷史局限。因此，全國人大常委會總結民族區域自治法實施17年來的經驗，根據少數民族和民族地區加快經濟和社會發展的迫切要求，對在計劃經濟體制條件下制定的1984年的民族區域自治法進行了必要的修改、補充和完善。2001年2月28日，九屆全國人大常委會第二十次會議通過了關于修改《中華人民共和國民族區域自治法》的決定，修改后的民族區域自治法在堅持與1999年修正后的憲法保持高度的一致性基礎上，由原來的67條增加到74條，有30多處進行了調整，在對民族地區實行必要的特殊政策、加大對民族自治地方的投入、加快民族自治地方發展等方面作出了若干的新規定。

這部法律的修改和完善，總的說來，是力求在新的時期，進一步提高少數民族人民的生活水平，使經濟更發展、社會更穩定，增進民族團結和各民族共同繁榮。如果進一步對修改前后的《民族區域自治法》進行具體的比較和分析，我們還能得到更深層次的啟示和認識。修正后的民族區域自治法突出了民族區域自治的基本政治制度的特點；對原有經濟體制下的有關規定作了重大修改，強調發展社會主義市場經濟；重視資源、環境的保護，并確立資源補償制度；增大對民族地區的扶持力度并實行規范的財政轉移支付制度；大力發展民族教育事業。同時，修正后的民族區域自治法也對個別權利與義務倒置的立法差錯加以糾正，使立法本身得到進一步的規范和完善。如將原第六章上級國家機關的領導和幫助，改為上級國家機關的職責，這就理順了民族自治地方與上級國家機關的權利義務關系，擺正了民族立法中的法律關系。

(二) 西部大開發、建立中國——東盟自由貿易區等戰略決策和戰略部署，也為制定自治區一級自治條例創造了良好的社會條件

內蒙、廣西、新疆、西藏、寧夏五個自治區都在我國的西部，是西部大開發、大建設的重要組成部分。五個自治區基本上都在我國的邊疆地區，幅員遼闊、礦藏豐富，可謂地大物博，是我國后期開發的最富庶的地區之一。現在借西部大開發千載難逢之機，邊開發邊立法，以立法促開發、保開發，及時制定自治區自治條例，完善民族自治地方的民族立法，正是此其時也。為推動我國西部大開發，黨和國家放寬各項政策，提供優惠條件，特別是對于民族自治地方，憲法、自治法和其它法律給予優惠、照顧的規定要繼續執行，給予自治機關的自治權要保證，而過去給予沿海開放地區和內地某些地區的優惠政策，也要逐步以法律法規的形式給予西部、給予民族自治地方。我們只要敏銳、及時地把黨和國家這些方面的政策法律規定，納入各自治區自治條例的有關條款中，將它們一一定型化為地方民族法規的經濟規范或社會規范，也就能從法制上使民族自治地方自治機關的自治權得到充實和完善，從而在具體執法過程中發揮更加顯著的經濟和社會保障作用。

中國與東盟自由貿易區是中國第一次與其他國家的自由貿易安排，由于地緣上的關系，它與廣西密切相關，對廣西的開放和發展是一次千載難逢的機遇。建設中國—東盟自由貿易區是一項長期的、重大的系統工程，如果沒有良好的法律秩序，很難想象這項宏偉工程能夠順利實現其預期的目的。廣西乃至西南地區與東盟國家在民族、宗教、文化方面具有千絲萬縷的聯系，因此，我們解決民族問題的基本模式——民族區域自治制度是提升廣西乃至西南地區在中國——東盟自由貿易區中的地位、促進我國各民族政治、經濟、文化全面發展必須充分利用的法律資源，我們應當對這一法律制度的功能、內部機制等一系列問題進行反思，揚棄不合時宜的規定，代之以與自由貿易區發展相適應的內容，制定、修改自治條例，出臺自治區一級的自治條例，保障中國——東盟自由貿易區的順利發展。2004年廣西代表團審議全國人大常委會工作報告時，廣西籍全國人大代表韋家能、張少康、陸云等強烈呼吁全國人大支持廣西制定自治條例，使民族地區資源的開發利用，應享有更優惠政策等用法律形式固定下來，促進廣西經濟社會發展。溫吉、李達球代表建議人大調整立法規劃，把“三農”問題、西部開發、民族區域自治條例、監督法列入2010年之前的立法項目。廣西壯族自治區國民經濟和社會發展第十一個五年規劃(二○○六年至二○一○年)強調：要加強社會主義法制建設，保障社會公平公正，推進平安廣西建設。全面推進依法治桂進程，營造法制健全、管理規范、社會安定的社會主義法治環境。充分行使國家法律賦予的立法權，貫徹落實民族區域自治的法律法規和政策，制定和完善適應改革開放新形勢、具有民族區域自治特色的地方性法規和規章。加強政府法制工作，完善行政執法和執法監督，從嚴治政，依法行政，提高行政執法水平。推進司法體制和工作機制改革，規范司法行為，加強司法監督，完善司法保障，促進司法公正，維護司法權威。強化法律援助。加強法制宣傳教育，做好普法工作，增強公民的法律意識。尊重和保障人權。切實維護婦女兒童合法權益。

總之，在新的歷史條件下，基本消除了以往出臺自治區自治條例的障礙，目前已經具備了制定自治區一級自治條例必備的法制條件和社會條件，我們應加快立法的步伐，在堅持與修正后的《民族區域自治法》保持一致的基礎上，制定和完善適應新形勢、切合自治區實際情況、具有民族區域自治特色的自治區一級的自治條例，力爭國務院職能部門和全國人大常委會的支持，圓滿完成我國地方民族立法之壯舉，促進各自治區社會經濟發展和民族共同繁榮。

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責任編輯 仝瑞中