試論土地征收的理念重構(gòu)與制度完善

摘 要：土地征收是憲法財產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容，其理念在于規(guī)制國家的征收權(quán)，實現(xiàn)對公民財產(chǎn)權(quán)的保障。我國的土地征收制度存在著土地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性不明、征收范圍過寬、公共利益缺乏限制性規(guī)定、補償標準存在立法瑕疵等缺陷。完善我國的土地征收制度，首先必須在憲法中修改財產(chǎn)權(quán)條款，增加合理補償要件；并制定專門的土地征收法。

關(guān)鍵詞：土地征收；憲法；財產(chǎn)權(quán)；土地管理法

中圖分類號：D912．3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0078-05

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，開發(fā)區(qū)熱、旅游開發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，土地特別是農(nóng)村土地越來越多地被征收，由此引發(fā)的糾紛逐年增加，社會矛盾日顯突出，引起了社會的廣泛關(guān)注。認真檢視我國土地征收中存在的問題并對之作出回應(yīng)，已是我們無法回避的問題。

一、討論的前提：對征收理念的重構(gòu)

征收制度是世界各國普遍存在的一項制度，也是各國憲法財產(chǎn)權(quán)制度的一項重要內(nèi)容。從國外的立法例來看，隨著自由法治國家理念的確立而確立的憲法財產(chǎn)權(quán)一開始就主要是針對國家的征收行為而出現(xiàn)的?？梢哉f，自從財產(chǎn)權(quán)獲得憲法保障以來，憲法對財產(chǎn)權(quán)的保障與對征收的限制如影隨形。例如：在德國，憲法上明文出現(xiàn)保障人民財產(chǎn)權(quán)的制度，可追溯到1849年3月28日公布的《法蘭克福憲法》草案，該法第164條規(guī)定：所有權(quán)不可侵犯。征收惟有因公眾利益，且依法律，以及給予公平補償之后，方得為之。及至魏瑪憲法時期，形成了正式的憲法財產(chǎn)權(quán)保障體系，其中第153條規(guī)定：所有權(quán)受保障?！魇瘴┯幸蚬哺＠?，且依法律，方得為之。除聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，征收必須給予適當之補償。有關(guān)征收之爭訟，由普通法院判決之。魏瑪憲法所確立的憲法財產(chǎn)權(quán)保障體系可以說完完整整地被二戰(zhàn)后公布的1949年基本法所繼承。美國是實行成文憲法歷史最為悠久的國家，美國憲法關(guān)于財產(chǎn)權(quán)的保障被規(guī)定在第五條修正案和第十四條修正案中。其中第5條規(guī)定：“……未經(jīng)正當法律手續(xù)亦不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)。凡私有財產(chǎn)，非有恰當?shù)难a償，不得收為公有。”第14條又規(guī)定：“……各州也不得未經(jīng)正當?shù)姆墒掷m(xù)，即行剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)?！笨梢?，美國憲法對財產(chǎn)權(quán)的保障，也主要是通過正當程序及補償要件控制征收行為來實現(xiàn)的。雖然這些國家關(guān)于征收制度的表述說明各不相同，但它們都是把征收置于公民財產(chǎn)權(quán)制度中加以規(guī)范的，這說明，在法治發(fā)達國家，憲法規(guī)制征收的價值追求并不在于授予國家征收權(quán)，而是在于對私人財產(chǎn)權(quán)的保障。憲法財產(chǎn)權(quán)作為一項公民針對國家的基本權(quán)利。主要是針對國家的征收行為而存在的，正如有的學(xué)者所言：“政府征用權(quán)構(gòu)成對財產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)性制約，而對政府征用權(quán)的憲法上的限制，反過來則是對財產(chǎn)權(quán)的保障。”

新中國成立以來，征收制度也是我國憲法上的一項重要制度，與法治發(fā)達國家不同的是，長期以來，我國的征收制度是外在于財產(chǎn)權(quán)制度的。2004年憲法修改以前，我國的征收制度只存在于土地制度中，“現(xiàn)行憲法之所以在有關(guān)土地制度的條文中寫進征收制度，主要是為了保證國家以強制力取得土地，滿足國家建設(shè)的需要”，這實際上反映了我國在土地征收制度的立法價值取向上不具備西方通常意義上限制征收權(quán)、保障私人財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在品質(zhì)。2004年的憲法修正案發(fā)展了我國的征收制度，涉及到兩個憲法條文，其一是在憲法第13條關(guān)于公民財產(chǎn)權(quán)制度中增加一款，規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收和征用并給予補償”，擴大了征收的范圍，把征收的范圍從土地擴大到公民的私有財產(chǎn)權(quán)。筆者認為，在征收范圍日益擴張的情形下，迫切要求我們實現(xiàn)征收制度在理念上的轉(zhuǎn)變，真正確立起征收制度在保障公民財產(chǎn)權(quán)方面的功能。這是今后在進行征收專項立法時必須堅持和遵守的首要的基本原則，只有這樣，才不會在立法時偏離方向，把保障公民權(quán)利的立法變成限制公民權(quán)利的立法。

二、眾多社會事件的警示：土地征收制度的現(xiàn)狀和存在的問題

近年來，我國土地征收中存在和暴露出來的問題可從媒體的一些報道得以窺見。具有代表性的有任丘土地征收事例，浙江省瑞安上望鎮(zhèn)九一村土地征收事例，以及受到媒體廣泛關(guān)注的是自貢土地征收案。實際上，類似的土地征收糾紛在全國各地都普遍存在，幾乎每則報道都讓人觸目驚心。據(jù)報道，僅20(13年上半年全國共發(fā)現(xiàn)各類土地違法行為超過10萬起，涉及土地面積39133公頃，其中耕地19400公頃。其中各級地方政府違法批地用地，違法違規(guī)出讓土地的行為和現(xiàn)象相當普遍。從這些事例中我們可以看出農(nóng)民對法律的執(zhí)著，又不得不感嘆法律保障的無力。此類典型事例的一再發(fā)生，表明我國的土地征收制度仍然存在不容忽視的缺陷。

(一)土地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性不明

在西方國家。實行生產(chǎn)資料私有制，包括土地在內(nèi)的公民所有的財產(chǎn)權(quán)都受到憲法的保障。由于我國實行社會主義公有制，土地作為最重要的生產(chǎn)資料，實行公有制，由國家或集體所有。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，土地的所有權(quán)和使用權(quán)都掌握在國家和集體手中，土地的財產(chǎn)權(quán)屬性并不凸顯。而實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和國有土地的有償轉(zhuǎn)讓制度以后，土地的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生了分離，土地的使用權(quán)獨立出來。對于土地的使用權(quán)人而言，土地的財產(chǎn)權(quán)屬性日益凸顯。但在我國的憲法財產(chǎn)權(quán)制度中，憲法財產(chǎn)權(quán)似乎不足以涵蓋土地使用權(quán)。2004年的憲法修正案雖然擴大了私有財產(chǎn)的范圍，將受保護的財產(chǎn)從生活資料擴大到生產(chǎn)資料，完善了我國的私人財產(chǎn)權(quán)保障制度。但筆者認為，這一修改并非是盡善盡美的。從我國憲法的條文表述可以看出，我國公民受到保障的財產(chǎn)權(quán)范圍僅僅私有財產(chǎn)權(quán)，即所有權(quán)，其他的財產(chǎn)權(quán)形式不是憲法的保護范圍。對于什么是財產(chǎn)權(quán)?雖然學(xué)術(shù)界有不同的認識，但有一點是明確的，即財產(chǎn)權(quán)不僅僅是私有財產(chǎn)權(quán)，前者比后者要寬泛得多。西方各國關(guān)于財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定是寬泛意義上的財產(chǎn)權(quán)。由此可見，土地使用權(quán)并不受到憲法關(guān)于財產(chǎn)權(quán)的保障。這一點也可以從憲法中的征收制度中得以體現(xiàn)。我國憲法在規(guī)范對私有財產(chǎn)的征收制度的同時，又規(guī)范了對土地的征收制度。這說明，土地權(quán)利在我國沒有被作為財產(chǎn)權(quán)加以對待——如果土地權(quán)利是財產(chǎn)權(quán)，憲法規(guī)定了對財產(chǎn)權(quán)的征收征用制度，那就沒有必要再專門規(guī)定土地的征收征用了。法律上對土地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)屬性的漠視直接導(dǎo)致了土地補償款的歸屬，如《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有?！边@里明顯存在著法理上的矛盾，即，農(nóng)村土地的征收補償款由并不具有所有權(quán)與收益權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，而直接使用并收益的農(nóng)民的征收補償請求權(quán)卻沒有法律上的依據(jù)。

(二)《土地管理法>擴大了征收的范圍

征收的目的必須是為了公共利益，這是征收的前提，也是衡量征收行為是否合法的標準。同國外一樣，為了規(guī)范土地征收權(quán)的行使，我國憲法也在土地征收中確立了公共利益原則。但在目前具體規(guī)范土地征收的最高法律——《土地管理法》中，存在著明顯的自相矛盾?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄叭魏螁挝缓蛡€人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”同時第43條規(guī)定又規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！薄扒翱钏Q依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@兩個法律條文之間存在明顯的矛盾，根據(jù)第2條的規(guī)定，禁止任何單位和個人非法轉(zhuǎn)讓土地，即使是國家，也只能基于公共利益的需要征收或征用土地；根據(jù)第43條，任何單位和個人進行建設(shè)，不論是以公共利益為目的的建設(shè)，還是商業(yè)用地，都必須申請使用國家所有的土地和國家征收的原屬于集體所有的土地。也就是說，在國有且由國家經(jīng)營的土地不能滿足商業(yè)用地的情況下，商業(yè)用地只能通過國家征收集體土地或雖屬國家所有但已轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的國有土地才能獲得，這與第二條規(guī)定的國家只能基于公共利益才能征地相沖突，為行政機關(guān)基于商業(yè)用地而征收土地提供了法律依據(jù)。

(三)補償標準存在立法瑕疵

為了防止立法者制定無補償?shù)恼魇辗ǎㄖ伟l(fā)達國家明文規(guī)定征收必須依據(jù)法律為之，且該征收法必須同時規(guī)定征收的補償額度及種類，將征收與補償強制性地合為一體，被視為“唇齒條款”或“聯(lián)結(jié)條款”，須臾不可分離?，F(xiàn)行憲法的第四次憲法修正案在征收制度中明確增加了補償條款，在規(guī)范層面上彌補了我國憲法私有財產(chǎn)權(quán)保障體系的不完整性。但遺憾的是，憲法沒有就補償?shù)脑瓌t作出規(guī)定。《土地管理法》第47條規(guī)定是專門規(guī)定補償問題的法律條文，其確立的補償制度具有如下不足：

1．它構(gòu)成了違法授權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?7條只規(guī)定了征收耕地的土地補償費和安置補助費的具體標準，而把征收其他土地的土地補償費和安置補助費以及被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，授權(quán)給省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。為了避免大規(guī)模的土地征收可能給農(nóng)民權(quán)利造成大范圍的影響，《土地管理法》第51條又規(guī)定：“大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補償費標準和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定?！边@兩項授權(quán)是不符合法律規(guī)定的。根據(jù)《立法法》關(guān)于立法權(quán)限的劃分，征收事項只能由全國人大或全國人大常委會制定法律加以規(guī)范，征收補償和移民安置是征收制度非常重要的組成部分，只能制定法律。

2．補償標準太低。按照《土地管理法》第47條第2款的規(guī)定，以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用的標準，明顯帶有計劃經(jīng)濟的特征，不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價值的升值潛力，該標準顯然偏低。據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國土資源部聯(lián)合調(diào)研組完成的報告《關(guān)于完善制度的詞研情況及政策建議》顯示，按照目前的補償方法，一畝耕地在沿海省市的大部分地區(qū)一般只有每畝3至5萬元的征地補償費(包括土地補償費、青苗補償費和安置補償費)，到村集體手中，經(jīng)過村集體留存，最后到農(nóng)民手中的一般只有1萬元左右。若是鐵路、公路等基礎(chǔ)建設(shè)，每畝征地補償費只有5000至8000元；而在內(nèi)陸省市則少至兩、三千元左右。

補償標準太低和征收范圍的擴大最為直接的后果是助長了政府的權(quán)力尋租。我國從20世紀50年代中期開始，實行高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，土地資源的配置一律實行行政劃撥的方式，實踐證明，這種以無償無期限使用為特征，不利于土地資源的合理利用，也不利于土地所有權(quán)或使用人的利益。因此，在改革開放之后，隨著我國經(jīng)濟體制改革和土地使用制度改革的深入，我國建立了土地有償使用制度。這一方面促進了土地的合理利用，也為政府進行權(quán)力尋租大開方便之門。根據(jù)理性選擇理論，每個人都是主要考慮自身利益最大化的利己主義者，都會基于自己所掌握的信息，衡量不同選擇的利弊得失，并選擇對自己最有利的行為。政府通過征收獲得土地以后，如果用于公益建設(shè)，往往無利可圖，而用于商業(yè)建設(shè)，由于有償使用制度的存在，于是在這個過程中，出現(xiàn)了兩個截然不同的交易市場——政府以低價征收、以高價出讓。政府在出讓土地的過程中，如果以市場價出讓，補償價于市場價之間的差額就落得政府手中；如果以優(yōu)惠價出讓，這個差額就由政府與企業(yè)分享，而且，由于企業(yè)從中獲利，它就會千方百計地賄賂政府以獲取更多的土地。因此，有學(xué)者坦言，征收和出讓土地已成為孳生腐敗的大溫床。正是在土地征收的過程中，廉價的土地征收成本使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益受到了集體性的損害。

(四)現(xiàn)有的權(quán)利救濟制度不利于對被征地人權(quán)利的保護

針對行政機關(guān)的具體行政行為，公民享有的救濟渠道由兩種行政復(fù)議和行政訴訟。但在土地征收行為中，無論是行政復(fù)議還是行政訴訟，都沒有為被征地人提供有效的保護途徑。

土地征收糾紛，主要有三類：不服批準行為的糾紛、單純的土地征收糾紛及不服補償標準的糾紛。對第一類糾紛而言，根據(jù)《土地管理法》第45條的規(guī)定，征收土地，由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。而根據(jù)《行政復(fù)議法》第14條和第30條第1款的規(guī)定，行政復(fù)議是行政訴訟的前置程序，相對人對國務(wù)院的批準行為不服，不能提出復(fù)議要求也不能提起行政訴訟；對省級人民政府的批準行為不服，將省級人民政府自身作為行政復(fù)議作為的主體，違背“自己不能當自己案件的法官”的自然正義原則。增加了訴訟成本；第二類糾紛是對批準行為沒有異議，僅對征地執(zhí)行行為存在異議而引起的糾紛。根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在市、縣人民政府組織實施，而根據(jù)《行政復(fù)議法》的30條第2款的規(guī)定，可以提起行政訴訟的土地征收糾紛較為有限，在我國的行政區(qū)劃中，只有對地級市人民政府所作的復(fù)議決定不服才能提起訴訟。第二類糾紛是不服補償標準的糾紛，《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“對補償標準有爭議由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)不成的由批準征用土地的人民政府裁決。”“征地補償、安置爭議不影響征收方案的實施?！睆闹锌梢钥闯?，在這類糾紛中，不論是由縣級人民政府協(xié)調(diào)還是由批準征地機關(guān)裁決，它們都是征收行為的一方當事人，因而，行政復(fù)議不利于對農(nóng)民權(quán)利的維護。而我國行政訴訟法的基本原則之一是“以合法性審查為原則，以合理性審查為例外”，也就是說，我國人民法院在審查行政行為時，一般只審查行政行為的合法性，只有在“行政處罰顯失公正”的情形下，才審查行政行為的合理性，不屬于人民法院的受案范圍。

三、愿望與期待：完善農(nóng)村土地征收制度的幾點設(shè)想

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部披露，現(xiàn)在農(nóng)民上訪中有60％與土地有關(guān)，其中30％又跟征地有關(guān)。研究報告還顯示，1987年至2001年，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地2394．6萬畝，按每人只占用0．7畝耕地計算，至少有3400萬農(nóng)民失去或減少了耕地。而以現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展速度，2000年至2030年間，占用耕地將達到5450萬畝，失地或部分失地的農(nóng)民將超過7800萬人。中國社科院的調(diào)查也顯示，農(nóng)民的維權(quán)重心也出現(xiàn)了重大變化，從稅費負擔(dān)轉(zhuǎn)移到土地糾紛。在此情形之下，迫切需要進一步健全和完善土地征收法律制度。

(一)完善憲法中的土地法律制度

“立法機關(guān)必須負擔(dān)起最大的責(zé)任來保障人民的財產(chǎn)權(quán)利?！睉椃ㄊ歉痉?，因此，要完善土地法律制度，首先必須完善憲法中的土地制度。

首先，應(yīng)修改憲法中的財產(chǎn)權(quán)條款，在憲法中明確土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性。為此，可以將憲法第13條修改為：“公民的合法的財產(chǎn)權(quán)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗傻囊?guī)定對公民的財產(chǎn)實現(xiàn)征收或征用并給予補償?！边@樣修改，既符合世界各國的立法例，又符合財產(chǎn)權(quán)范圍不斷擴大的趨勢，避免憲法所保障的財產(chǎn)權(quán)范圍過于狹窄。土地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性不明晰是土地征收糾紛中的關(guān)鍵問題。為此，有學(xué)者認為，必須通過對農(nóng)民土地私權(quán)利的重構(gòu)，使農(nóng)民真正成為土地的主人。而這必然涉及到政治、經(jīng)濟一系列重大的理論問題。在我國的憲法訴訟和憲法解釋制度尚不發(fā)達的情形下，通過憲法訴訟和憲法解釋擴張財產(chǎn)權(quán)的可能性不大，通過修改憲法來確認土地的財產(chǎn)權(quán)屬性仍是目前較為可行的選擇權(quán)宜。將土地使用權(quán)納入憲法財產(chǎn)權(quán)的保護范圍，其意義在于，作為一種憲法財產(chǎn)權(quán)，主要是作為針對國家的防御權(quán)來構(gòu)造的，從而實現(xiàn)憲法征收制度的價值回歸——為國家的征收行為設(shè)定邊界，構(gòu)筑起阻止國家進入私人領(lǐng)域的一道有力屏障。

其次，在憲法征收制度中增加合理補償標準。由于對征收的補償標準存在分歧，因此，在2004年的憲法修正案中，雖然從大體上完成了征收的三段式規(guī)范體系，卻沒有在其中增加補償?shù)臉藴?，不能不說是這次修憲的一大缺陷?！霸诂F(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)憲法保障規(guī)范體系中，財產(chǎn)權(quán)憲法保障的實際功能，便進一步落實到了征用補償條款之上。與此相應(yīng)，……有關(guān)征用補償?shù)膯栴}，自然也成為各國財產(chǎn)權(quán)憲法保障的焦點問題?！睘榱吮ＷC公正，許多國家都通過憲法確立了補償?shù)幕驹瓌t。目前，對于補償標準不合理的問題，學(xué)界提出了解決這個問題有三種思路：一是在修改國家賠償法時將行政補償問題附帶作出規(guī)定；二是在國家賠償法之外制定統(tǒng)一的行政補償法，統(tǒng)一規(guī)定行政補償?shù)姆秶?、標準、程序等；三是不制定統(tǒng)一的行政補償法，僅分別制定和完善各個不同行政管理領(lǐng)域的單行行政補償法。筆者認為，行政補償同行政賠償畢竟不是同一回事，二者之間有根本的區(qū)別，因此，在國家賠償法中附帶規(guī)定行政補償是不合適的；同時，由于行政補償涉及的范圍較廣，短期內(nèi)制定一部統(tǒng)一的行政補償法還存在一定的困難。較為適宜的方式是采取基本法和單行法并舉的模式，即由憲法統(tǒng)一規(guī)定補償?shù)脑瓌t，另外在未來的土地征收法這一特定領(lǐng)域中規(guī)定土地征收補償?shù)木唧w范圍和標準。

(二)制定專門的土地征收法

通過完善憲法中的土地征收制度，把農(nóng)民土地權(quán)利提高到憲法財產(chǎn)權(quán)的高度，有利于對農(nóng)民土地權(quán)利的維護。但作為根本法，憲法只是為土地征收法律制度提供了一個大致的輪廓。特別是在我國憲法的司法適用性仍然有限的背景下，根據(jù)憲法制定專門的土地征收法顯得非常必要。我國的土地公有制由全民所有制和集體所有制兩種形式，針對不同所有制形式的土地征收必然會有不同的特點和程序，但無論是那種土地征收，一些基本原則是必須共同遵守的，主要有：

1．立法保留原則。所謂立法保留原則，是指某些重大事項只能由法律規(guī)定，任何行政法規(guī)、規(guī)章不能涉足。淵源與法國人權(quán)宣言第四條的法律保留原則，其起因是為了人民的基本權(quán)利能夠受到更大的保障。征收是對公民財產(chǎn)最嚴厲的剝奪方式，因此，為了防止這種手段不被濫用，我國憲法規(guī)定，征收和征用應(yīng)依據(jù)法律；《立法法》第八條也將征收明文列舉在應(yīng)由法律規(guī)范的范圍之內(nèi)。近些年來，我國土地征收正如火如荼地進行，卻沒有專門的法律依據(jù)，這與依法行政原則是相悖的。在實踐中，土地征收行為往往是根據(jù)《土地管理法》及其實施條例來進行的。《土地管理法》雖然規(guī)定了土地征收的一些基本問題，但這些規(guī)定不僅自相矛盾、內(nèi)容簡約，而且其立法宗旨在于加強土地管理，是授權(quán)性的法律，與土地征收立法的限制國家權(quán)力的價值相悖。

2．權(quán)利保障原則。土地權(quán)利是被征地人重要的甚至是最基本的權(quán)利，它不僅是土地權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)，甚至關(guān)涉到權(quán)利人的生存權(quán)。世界各國對征收制度正是基于財產(chǎn)權(quán)保障的理念而設(shè)計的，我們在制定土地征收法時也應(yīng)將權(quán)利保障的思想貫穿其中。主要表現(xiàn)在：第一，在補償費的歸屬上，應(yīng)根據(jù)情況區(qū)別對待，若被征收的土地是集體所有的土地，還應(yīng)區(qū)別被征收地是全村的機動地、村民委員會或集體經(jīng)濟組織共同經(jīng)營的土地，還是已承包給農(nóng)民經(jīng)營的土地。對于前者，補償費應(yīng)歸村民委員會或集體經(jīng)濟組織所有，但村民委員會或集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將補償費的收支情況向村民公布；若被征地屬于后者，補償費應(yīng)歸農(nóng)民所有。若被征地是已轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的國有土地，應(yīng)結(jié)合土地使用權(quán)人交付的土地使用出讓費及因征收而帶來的其他損失計算補償費。第二，在征收制度的程序設(shè)計上，應(yīng)保障被征地人的知情權(quán)，其中，最重要的有三項：第一，將聽證程序納入土地征收的法定程序；第二，應(yīng)設(shè)定土地權(quán)利人不服征收行為的救濟權(quán)，與此相應(yīng)的是，在土地征收法中應(yīng)設(shè)定征收機關(guān)的救濟渠道告知義務(wù)；第三，時間保障，讓土地權(quán)利人有較為足夠的時間提出異議，使被征地人在土地征收過程中有表達自己意見的機會。

3．比例原則。比例原則是西方法治發(fā)達國家所普遍遵循的一項原則，包含三個次要概念：妥當性原則、必要性原則以及狹義的比例原則。妥當性原則又稱適當性原則，是指一個法律或者公權(quán)力措施能夠達到目的，即必須具有目的正當性。必要性原則，又稱最小侵害原則，是指立法者或行政機關(guān)在不違反或減弱所追求之目的或效果之前提下，面對多數(shù)可能選擇之處置，應(yīng)盡可能擇取對人民權(quán)利侵害最輕或最少不良作用之方法。狹義的比例性原則采取一種利益衡量的方式，要求一個措施雖是達成目的所必要但不能給人民帶來過度的負擔(dān)。

比例原則作為保障人民權(quán)利的重要武器，將其運用到征收立法中，意義在于：第一，要求征收必須具有目的的正當性，即征收土地必須符合公共利益的要求。否則，就不符合妥當性原則。這種以公共利益為依歸的土地征收構(gòu)成了保護農(nóng)民土地權(quán)利的第一道門檻。由于公共利益的概念極為抽象，而憲法上的公共利益條款只可能是一個概括性的、總綱式的規(guī)定，只是在一般意義上表明了征收的公意目的，因此，在專門的土地征收法中對“公共利益”盡量作出限制性的規(guī)定顯得非常重要。從世界各國的立法例來看，其立法體例有兩種：其一為概括式規(guī)定，如《德國民法典》，其二為列舉兼概括式，如《韓國土地征收法》。針對我國土地征收的實際狀況，我國采用概括兼列舉的立法方式較為適宜．其中最為主要的是《土地管理法》第54條所規(guī)定的以劃撥方式取得土地的前三種情況。第二，它要求在土地征收中，對被征地人采取最溫和、對被征地人權(quán)利侵害最小的方式進行。實際上，該原則在《土地管理法》中有所體現(xiàn)。針對當前土地征收法中的侵犯農(nóng)民人身權(quán)等違法犯罪現(xiàn)象，還應(yīng)在將來的土地征收法中禁止可能侵犯農(nóng)民權(quán)利的征收方式。最后，它是確立合理補償原則的理論依據(jù)。在目的正當、手段必要的前提下，土地征收還必須衡量征收行為所追求的公共利益與對被征地人造成的損失是否平衡。在我國農(nóng)村，土地還是絕大多數(shù)農(nóng)民的安身立命之所、生存之源。在法的所有的價值追求中，生存權(quán)無疑是最最基本的權(quán)利，以犧牲農(nóng)民的生存權(quán)為代價的土地征收是對均衡原則的嚴重違反。給予農(nóng)民公正的補償是達成利益平衡的內(nèi)在要求。正當補償原則一方面克服了現(xiàn)有補償制度的不足，同時，作為一種靈活性的原則，它還有利于與時俱進，不至于因補償標準定得太僵硬而跟不上時代發(fā)展的需要。

(三)完善土地征收糾紛的司法救濟制度

司法被稱為維護社會正義的最后一道防線。按照凱爾森關(guān)于“權(quán)利”的本質(zhì)和功用的觀點，權(quán)利概念在整個法律制度中承擔(dān)著一種啟動法律制裁的作用，權(quán)利人可以通過起訴推動法律的強制程序。完善土地征收糾紛的司法審查制度可以從兩方面著手：第一，取消土地征收糾紛中的行政復(fù)議前置程序，賦予權(quán)利人直接向法院起訴的權(quán)利；第二，修改行政訴訟法，將征收補償不合理的糾紛納入到行政訴訟法的受案范圍。

當然，土地權(quán)利的保護并不是單純地通過征收制度的完善就可以實現(xiàn)的，除此之外，還必須改革現(xiàn)行的以經(jīng)濟增長速度、城市發(fā)展狀況、招商引資成果為指標的政績考核制度，這要求我們把土地征收制度的完善和政治體制的改革結(jié)合起來?！叭嗣窕緳?quán)利的肯定及維護，是任何一個崇尚民主法治且實行憲政的國家所責(zé)無旁貸的任務(wù)。”隨著我國依法治國理念的提出、入憲及實施，我們期待不斷完善的土地征收制度體現(xiàn)出更多的人文關(guān)懷。

責(zé)任編輯 劉鳳剛

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