試論輿情在公共決策中的作用

摘 天津要：輿情貫穿公共決策的全過程：為決策進程提供力量源泉、對決策執(zhí)行進行反饋和監(jiān)督、決策之后校正決策內(nèi)容。因此，公共決策應(yīng)該以民眾輿情為依歸，把民眾輿情作為公共決策的出發(fā)點與歸宿、試金石和助推器。而在我國目前的決策實踐中，應(yīng)重視“四民”思想的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：輿情；公共決策；“四民”

中圖分類號：C934 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0099-03

輿情是指普通民眾產(chǎn)生、形成的一種情緒、意見或態(tài)度。公共政策是“指公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達到公眾目標、以實現(xiàn)公共利益的方案”。輿情作為民眾的一種意識形態(tài)，它通過多種形式影響著公共決策的制定與執(zhí)行。“無論民意作為政策制定的指標是多么不充分，誰也無法否定它在政治生活中的重要地位。即使是在極權(quán)主義國家，政策也知道取得公眾支持、傾聽持不同政見者的嘀咕是穩(wěn)定統(tǒng)治的關(guān)鍵因素。”我國作為一個社會主義國家，黨和國家的公共決策不應(yīng)是權(quán)力機關(guān)意志的體現(xiàn)，而應(yīng)是人民意志和利益的體現(xiàn)，是民眾輿情的反映。因此，研究輿情對公共決策的影響并加以正確引導(dǎo)，對于促進公共決策的科學(xué)化與民主化，必然具有積極的意義。

一、輿情貫穿公共決策的全過程

決策作為一個科學(xué)范疇，是指人們在改造客觀世界前對未來的實踐目標和方法做出慎重選擇，包括個人決策和公共決策。而無論是決策進程，還是決策效果的反饋和監(jiān)督，乃至決策的修正，都離不開考察輿情。輿情在整個決策過程中的作用為：

(一)為決策進程提供力量源泉。在公共決策的進程中。充分了解民意是公共決策科學(xué)最為重要的基礎(chǔ)，民意是涉及人民根本利益問題時，由人民表達的共同意愿和意志。它對決策主要表現(xiàn)為建議作用，即提出科學(xué)合理的建議，它對社會問題的決策具有診斷作用。為了提高對社會現(xiàn)象的認識，徹底解決復(fù)雜的社會問題，領(lǐng)導(dǎo)者求言的第一個目標總是了解社會的發(fā)展和現(xiàn)狀，進行輿情診斷(包括“情況診斷”和“方案診斷”兩個部分)，聽取建議和作出決策是相互連接的兩個階段，社會的興衰常常取決于下層合理性建議的優(yōu)劣、多寡。

(二)對決策執(zhí)行進行反饋和監(jiān)督。民意還對決策具有反饋作用。領(lǐng)導(dǎo)者如果不想瞎指揮的話，就必須了解其決策指令在執(zhí)行以后產(chǎn)生的效果，聽聽各方面的反映。在現(xiàn)代管理中，沒有一個決策中心不建立自己的反饋系統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)者的本領(lǐng)就是善于在反饋系統(tǒng)中尋找供選擇的方案，做出正確的決斷。反饋的目的就是要使領(lǐng)導(dǎo)者情況明、決心大、“拍板”果斷。決策者及其決策是否正確，不應(yīng)由決策者及其決策本身做出說明，而應(yīng)由人民對決策的實施效果的滿意度，即通過了解民意，把握社會的真實情緒做出回答。

(三)決策之后校正決策內(nèi)容。我們判斷決策者及其決策的得失，只有用人民群眾的真實意見即用民意才能確切地把握社會的真相，發(fā)現(xiàn)決策及決策者的誤差。因為在一定的時期內(nèi)，官方的施政措施未必都是正確的，即使其當時的決策是正確的，隨著時間的推移，也有可能出現(xiàn)與社會現(xiàn)實不相協(xié)調(diào)的地方。決策者惟有廣泛考察公眾意見，并觀照決策本身進行判斷和修正，才能保持其決策的科學(xué)性。沒有民意的校正作用，上層建筑就要在許多方面脫離社會生活，產(chǎn)生阻礙社會進步的惰性。“盛世不忘危言”就是這個道理。

二、公共決策應(yīng)該以民眾輿情為依歸

隨著我國改革開放的推進和我國民主進程的不斷深入，民主決策已成為我國當前政治生活中一個關(guān)乎億萬人民利益福祉和國家興衰成敗的重要課題。輿情是民眾的情緒、意見和態(tài)度交錯的總和，雖然有時是理性的，但是它并不能提供完整的方針政策和決策方案，“指望形成大量民意的一般公民對每個問題都做出充分掌握情況的‘理性的’判斷，這是毫無意義的”，“公眾的感情或意見解釋了一項政策的成敗，但它很少創(chuàng)制一項政策”，因為具體的決策方案，最終要由權(quán)力機構(gòu)在理性思維后描繪出來。但是，如果不尊重民意，權(quán)力機構(gòu)的理性活動將失去牢固的根基。“民意決定著一項政策的成敗，正像它決定著—位作家的成敗一樣”。因此，作為輿情主體的社會公眾，同時又是公共決策的客體。公共決策只有符合民眾輿情，才能得到社會公眾的支持，并得到有效執(zhí)行。具體來說，民眾輿情與公共決策的關(guān)系表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)民眾輿情是公共決策的出發(fā)點與歸宿。公共決策的一個重要特征，就是它的公共性。即公共決策必須立足于整個社會的發(fā)展，從全社會絕大多數(shù)人的公共利益出發(fā)，制定和實施各種行為規(guī)范。離開了公共性，公共決策就有可能變?yōu)槟承┤恕F體、階層謀取私利的工具。正確的輿情正是民意的體現(xiàn)與反映，是人民群眾整體意志的表達與體現(xiàn)，國家權(quán)力必須反映和代表民意和公共利益并以民意和公共利益為落腳點。在民主政治下，按照主權(quán)在民的原則，人民將國家權(quán)力賦予國家機關(guān)及其官員，是權(quán)力的委托而非權(quán)力的喪失。因此，公共決策必須以民眾輿情為依歸，只有這樣，才能保證公共政策按照人民意志管理國家和社會事務(wù)，維護社會公正與公平，確保社會的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)民眾輿情是公共決策的試金石。一項公共決策是否有效與合法，其中重要的衡量標準是看絕大多數(shù)人滿意不滿意，只有絕大多數(shù)人滿意的決策才是可行的決策。如果公共決策只是為了滿足極少部分人的利益要求，這項決策即使制定出來了，也是不合法的，也無法得到群眾的支持，更不可能得到有效執(zhí)行。我國是一個社會主義國家，人民是國家的主人，政府是人民利益的代表者，其制定和執(zhí)行公共決策的根本宗旨只能是為了人民即絕大多數(shù)社會公眾的利益服務(wù)。而從某種意義上來說，民眾輿情就是公眾利益的表現(xiàn)與反映，就可以成為檢驗公共政策的試金石。只有符合真正代表了公眾利益的公共決策，才是正確的、科學(xué)的、合法的公共政策。而那些不代表民意甚至與民意根本背離的公共決策，因為不代表公共利益，不反映民意，因此就是不合法的。

(三)民眾輿情是公共決策的助推器。如上所述，只有反映和體現(xiàn)民眾輿情的公共決策才是合法的科學(xué)的決策。“民意實際上是各種政策選擇的第一道過濾器。官員們的普遍看法是：一個政策要想獲得成功需要有民眾的支持，至少不要招致民眾的反對。而符合公共利益的公共決策被公眾所認可和擁護，那么，這種民眾輿情就會化作一股推動力，引導(dǎo)民眾擁護這項公共決策，并積極參與推動這些公共決策的貫徹執(zhí)行，成為公共決策有效執(zhí)行與落實的強大推動力。反之，如果公共決策不代表民眾輿情，就會因為得不到民眾輿情的支持而不能有效貫徹執(zhí)行。當然，我們也應(yīng)看到民眾輿情對公共決策執(zhí)行的推進作用有時會受到自身素質(zhì)、媒體或輿論的影響，從而使民眾被動地形成支持錯誤或不合理的公共決策的民眾輿情。

三、“四民”思想在公共決策中的應(yīng)用

中共十五屆六中全會做出了《關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，對廣大領(lǐng)導(dǎo)干部提出“密切聯(lián)系群眾，最重要的是體察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，誠心誠意地為群眾謀利益。”胡錦濤主席在《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》的政治建設(shè)和政治體制改革部分中也提出：要改革和完善決策機制，并認為“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學(xué)化民主化。”歸納上面兩個文件的主旨就是要求廣大決策者要把“四民”，即民情、民意、民智和民力作為其決策的前提和基礎(chǔ)，只有如此才能實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。決策中的“四民”要求充分體現(xiàn)了黨和國家對民眾輿情的重視和關(guān)注，是“三個代表”在社會實踐中的具體應(yīng)用，也是構(gòu)建和諧社會對黨群關(guān)系和干群關(guān)系提出的具體要求。

(一)對“四民”內(nèi)涵的闡釋

首先，民情就是指存在于人民群眾之中的真實情況。毛澤東同志曾經(jīng)說過：“解決群眾的穿衣問題、吃飯問題、柴米油鹽問題、疾病問題、婚姻問題，總之，一切群眾的實際生活問題，都是我們應(yīng)當注意的問題。”無論做出什么決策，首先必須深入群眾，深入基層，認真調(diào)查研究，了解實際情況，使各項決策真正建立在客觀公正的堅實基礎(chǔ)之上。因為只有當決策正確反映客觀世界時，才能對經(jīng)濟發(fā)展和社會進步起促進作用，否則，就不會有什么作用，甚至還會起阻礙作用。所以，毛澤東同志一再強調(diào)：“沒有調(diào)查。就沒有發(fā)言權(quán)。”江澤民同志則進一步強調(diào)：“沒有調(diào)查，就更沒有決策權(quán)。”掌握人民群眾的真實情況，也就掌握了輿情的最基本的內(nèi)容，從而也就為正確的國家決策提供了根本依據(jù)。

其次，民意就是指民眾的各種意見、建議。從狹義上講，輿情就是民意，民意就是輿情。“天視自我民視，天聽自我民聽”，“民之所欲，天必從之”，早在兩三千年前，中國的統(tǒng)治階級便已萌生了重視民意的政治思想。一直被編入初中教科書的“鄒忌諷齊王納諫”(《戰(zhàn)國策·齊策一》)一文說到齊威王接受相國鄒忌廣開言路的建議后，“令初下，群臣進諫，門庭若市…燕、趙、韓、魏聞之，皆朝于齊。此所謂戰(zhàn)勝于朝廷”。實行了“納諫”的民主措施，居然能夠威懾外國而令其臣服來朝，可見，納諫之用非常大。民意就是老百姓的意見、老百姓的呼聲、老百姓的愿望、老百姓的不滿和憤怒等。

再次，民智就是民眾的才能、智慧和豐富的創(chuàng)造力。民眾既是物質(zhì)文明的創(chuàng)造者，又是精神文明的創(chuàng)造者，也是政治文明的創(chuàng)造者。在中國共產(chǎn)黨和新中國的歷史上，許許多多的偉大創(chuàng)造，都是民眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下首先創(chuàng)造出來的。從戰(zhàn)爭年代的“麻雀戰(zhàn)”、“地道戰(zhàn)”、“地雷戰(zhàn)”、“消息樹，”“雞毛信”，到改革開放以來的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起等等，這些“土辦法”的創(chuàng)造者和發(fā)明者，都是人民群眾。正如鄧小平所言：“農(nóng)村搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包，這個發(fā)明權(quán)是農(nóng)民的。農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來的，我們把它拿出來加工提高作為全國的指導(dǎo)。”發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這一新鮮事物，也是農(nóng)民群眾把農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律與自己脫貧致富的強烈愿望相結(jié)合的創(chuàng)舉。鄧小平說：“農(nóng)村改革中，我們完全沒有預(yù)料到的最大的收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，突然冒出搞多種行業(yè)，搞商品經(jīng)濟，搞各種小型企業(yè)，異軍突起。這不是我們中央的功績。”他總結(jié)說：改革是大家的主意，人民的要求，“改革開放中的許許多多的東西者是群眾在實踐中提出來的。……是群眾的智慧，集體的智慧。我的功勞是把這些新事物概括起來，加以提倡。”現(xiàn)在，我們正處在發(fā)展的關(guān)鍵時期、改革的攻堅階段。越是改革開放，越是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，我們越要尊重民眾的首創(chuàng)精神，從民眾中汲取無窮無盡的精神寶藏。

最后，民力就是指蘊藏在民眾之中的各種力量，既包括物質(zhì)力量，也包括精神力量；既包括人力、物力和財力，也包括人的積極性、創(chuàng)造性和建設(shè)熱情。有效運用民力，充分調(diào)動民力，是我們黨取得中國革命偉大勝利和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)巨大成就的寶貴經(jīng)驗。

(二)“四民”在決策活動中的具體作用

首先，民情反映了民眾的利益之所在，為公共決策提供了根本依據(jù)和事實基礎(chǔ)。民情在國家決策中，以民眾的利益需要為表現(xiàn)形態(tài)，民眾利益的滿足是民情考察所要實現(xiàn)的目的。民眾的需要就是他們的利益之所在，也是一種價值欲望和要求。尊重民眾的實際需要，就是關(guān)注民眾的價值和價值實現(xiàn)。我們的任何決策和行動，也只有充分反映和滿足民眾那些客觀的、合理的需要時，才能為廣大民眾所理解和擁護，并收到事半功倍的效果。對此，鄧小平同志有深刻的認識并把它付諸于現(xiàn)實的決策過程當中。他認為，不同時期、不同階層、不同群體的民眾的利益和愿望會有所不同，但最根本最主要的利益和愿望是相同的，那就是不斷改善和提高物質(zhì)文化生活水平，使生活幸福美滿。而提出、制定和貫徹改革開放這一重大決策，就是其思想的最好印證。他說，改革“為什么要從農(nóng)村開始呢?因為農(nóng)村人口占我國人口的百分之八十，農(nóng)村不穩(wěn)定，整個政治局勢就不穩(wěn)定，農(nóng)民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困。坦率地說，在沒有改革之前，大多數(shù)農(nóng)民是處在非常貧困的狀況，衣食住行都非常困難。”改革基本的動因和出發(fā)點就是為了盡快地提高民眾生活水平，滿足民眾的需求和愿望，事實已證明了這一決策的偉大功績。

其次，民意是公共決策的雛形和先聲。由于民意是輿情的核心內(nèi)容，所以民意對于公共決策就更為重要。反映民意是四大決策主體的基本選擇。在公共決策中，民意考察的目的是要處理好局部利益與整體利益、個人利益與國家利益、近期利益與長遠利益的關(guān)系，理順好群眾的情緒，保證公共決策的順利實施。“政之所行，在順民心”，“得民心者得天下”，講的都是這個道理。民眾既應(yīng)是各項決策的直接受益者，又是這些決策的具體實踐者。他們的各種意見、建議和愿望，對各項決策的制定理應(yīng)具有至關(guān)重要的影響。決策者的各種決定和政策，如果與民意一致，則肯定會受到歡迎；如果與民意不一致，則一定要及時修改或更正。當然，在決策問題上，常常有這樣的情況，就是有些決策確實是從群眾需要出發(fā)的反映群眾根本利益的正確決策，但是由于群眾的覺悟問題，在一開始時卻不能被群眾所理解和接受。對于這類問題，也不是不可解決的。因為人民群眾是最看重實踐、注重實際的。只要是正確的能給他們帶來實際利益的決策，即使一時一地他們或許沒有認識到，最終也會在實踐中被他們所認可、所接受、所擁護，并變?yōu)樽杂X行動的。

再次，民智是公共決策的智慧源泉。因為民眾的智慧都是來源于現(xiàn)實的生產(chǎn)生活實踐的，是其一輩人、幾輩人甚至幾十輩人長期實踐經(jīng)驗的積累，雖然他們的智慧可能是零散的、感性的，但這些智慧經(jīng)過總結(jié)、概括后對于國家決策具有很大的現(xiàn)實指導(dǎo)性，它使決策更能反映民眾的利益、更加切實可行。在決策中，堅持向群眾學(xué)習(xí)，尊重群眾的首創(chuàng)精神，總結(jié)群眾的發(fā)明創(chuàng)造，時刻傾聽群眾的呼聲，集中群眾的智慧，以人民的利益為出發(fā)點和歸宿，才可能實現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化。

最后，民力是國家的力量之所在。民力是輿情的關(guān)鍵，任何決策都不能脫離民力的現(xiàn)實而談。從決策的醞釀到準備到實施，民力都是一個關(guān)鍵的因素。民力不僅是對人們現(xiàn)實能力的一個反映，它還涉及到民眾潛在能力的發(fā)揮程度。從物質(zhì)力量的角度考慮，民力是一個定量。但從精神力量的角度考慮，民力又是一個變量。定量也好，變量也好，決策者對民力的不同對待，造成的結(jié)果會截然不同。另外，民力與民利是息息相關(guān)的。珍惜民力是對民利的肯定和尊重。

(三)如何更好地發(fā)揮“四民”在公共決策中的作用

首先，決策要在深入了解或體察民情的基礎(chǔ)上做出。對于民情要深刻體察。因為民情問題總是復(fù)雜多變的，沒有真正的體察，是很難做出正確決策的。中醫(yī)把脈看病，需要“望、聞、問、切”。而明察民情之真諦，明察民情之走向，也需要“望、聞、問、切”之功。望，就是要到群眾中間，看看他們的困難解決了沒有，不可以耳代眼；聞，就是要聽聽群眾贊揚聲高了，還是埋怨聲高了，體味他們的人生味道如何，不能全憑自我感覺；問，就是要問問群眾滿意了沒有，不應(yīng)只聽旁人評說；切，就是要到實地考察，真正掌握第一手材料，不靠假設(shè)推理。零距離，面對面，對癥下藥，可望達到藥到病除之效。群眾利益無小事，實情要從“四診”來。只有這種認真、細致、務(wù)實、求準的態(tài)度，才有助于決策、施政和創(chuàng)佳績。

其次，做出的決策要充分反映民意。“反映民意”的關(guān)鍵，是要認真傾聽群眾呼聲，如實反映群眾意愿。因為如果不能了解群眾的情緒和想法，就不能理解他們?yōu)槭裁匆@樣做而不那樣做，為什么要采取這種辦法而不采取那種辦法，為什么對有的政策擁護支持而對有的命令不愿執(zhí)行或消極應(yīng)付。鄧小平反復(fù)強調(diào)，黨只有“隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強大的力量，順利地完成自己的各項任務(wù)”。“有不同意見不要緊，各種方案可以比較。辦什么事也得走群眾路線。人民內(nèi)部要有充分的民主，這樣才能拿出好的主意來。”“一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲。”

再次，決策要廣泛集中民智。“集中民智”的關(guān)鍵，是要擺正同人民群眾的位置，謙虛謹慎、戒驕戒躁，認真汲取人民群眾的聰明才智和偉大創(chuàng)造，把民智作為決策的源泉和動力，“從群眾中來，到群眾中去”。善于集中群眾智慧，善于集中民意。重大的情況要讓人民知道，重大的問題要交人民討論，在制定與老百姓的生活密切相關(guān)的決策前，要開各種聽證會，廣泛征求意見，讓廣大人民群眾主動參與決策。擴大民眾的知情權(quán)，顛覆古老的政治傳統(tǒng)中“民可使由之，不可使知之”的訓(xùn)條。

責(zé)任編輯 肖 利

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