西方公共產品理論回顧與前瞻

摘要：西方公共產品理論源遠流長。本文簡要回顧了其發展的幾個關鍵階段，試圖總結其主要研究內容，并指出新近發展趨勢。

關鍵詞：公共產品； 公共選擇； 俱樂部產品

中圖分類號：F062.6文獻標識碼：Ａ

經過200多年的發展，西方公共產品理論已經從思想巨匠的深邃火花，發展成為自成體系的嶄新理論。在其發展過程中產生了眾多的經濟學大師，其中不乏世界頂級的一流大師和諾貝爾經濟學獎獲得者。本文擬簡要回顧其發展的幾個關鍵階段，總結其主要研究內容，指出其新近發展趨勢和對我國正在建設的和諧社會的啟示。

一、簡要回顧

（一）研究的古典溯源——亞當.斯密的“守夜人”和大衛.休謨的“搭便車”思想

雖然亞當·斯密和大衛·休謨都是崇尚自由主義的鼻祖，但他們關于政府是“守夜人”和個人“搭便車”思想仍然可以為視為公共產品理論的古典淵源。①

大衛·休謨是最早發現并提出“搭便車”的理論家。他在1739年出版的《人性論》中寫道：兩個鄰居商定共同澆灌一塊他們共同擁有的牧場，因為他們都非常清楚，如果他不完成他的那部分工作，那他將最終失去整個牧場。然而，對于贊同任何同樣行動的一千個人來說，判定他們是否作出同樣的努力將是非常困難的，實際上也是不可能的。對他們來說，執行如此復雜的設計并采取一致行動將是非常困難的，因為每個人都會尋找托詞以使自己免得承擔由此帶來的麻煩和花費，而使其他人承擔整個負擔。②可見，這與Olson在《集體行動的邏輯》一書中集中闡述的思想如出一轍。

亞當·斯密在1776年出版的《國富論》中對政府職能作了經典性的界定，影響至今不衰。他認為，自由市場這只“看不見的手”能夠實現資源的最佳配置，政府只需充當一個“守夜人”足矣。從而政府的職能有三項：第一，保護社會，使其不受其他獨立社會的侵犯；第二，盡可能保護社會上每個人，使其不受社會上任何他人的侵害或壓迫；第三，建設并維護某些公共事業及某些公共設施。③因此，對于國家安全、社會安全、司法制度、公共事業等這類事項，由于“搭便車”的存在，私人缺乏提供的激勵，需要政府的介入，用稅收手段來籌集資金并提供這些產品。在這里，即使主張“自由放任”的亞當·斯密也承認政府應提供最低限度的公共服務。從某種意義上說，正是由于對公共產品的需要才導致政府的產生。

（二）公共思想的火花——瓦格納法則

1882年，瓦格納通過對１９世紀的許多歐洲國家和日本、美國公共支出增長情況的考察，提出了“公共支出不斷增長法則”，或稱“政府活動擴張法則”。它可以表述為，由于人們對公共產品的需求彈性較高，在經濟發展過程中，隨著人均收入的提高，人們對包括法律、警察、金融、教育、文化和醫療等公共產品的需求將不斷增長，并且超過人均收入的增長，因此使得政府支出的規模也相應增長。這一觀點后來被人們稱為“瓦格納法則”（ Wagner’s Law）。

“瓦格納法則”后來被許多學者的研究所驗證。美國經濟學家薩繆爾森在對戰后美國公共經濟部門不斷膨脹的歷史進行研究后預言，在美國未來的歲月里，不論哪一個黨執政，政府支出上升的趨勢都會繼續下去，并至少占GNP的25％。美國著名財政學家馬斯格雷夫運用實證分析方法，對60年代英、美、德三國公共支出做了詳盡考察，結果表明，西方工業國家公共部門的發展趨勢同“瓦格納法則”基本符合。公共支出占GNP的比例，英國從1890年的8.9％上升到1955年的36.6％（后來又從1955年的33.5％上升到1987年的48.1％）；美國從1890年的7.1％上升到1962年的44.1％。后來，斯蒂格利茨在80年代中期對一些西方國家的公共支出規模做了比較考察，在12個主要國家中，日本公共支出比例最低，占GNP的35%，瑞典最高，接近GNP的70％。④值得注意的是，一些西方學者在對戰后東西方國家的社會福利開支作了比較研究后發現，不但西方市場經濟國家的福利開支呈現膨脹趨勢，社會主義國家的公共開支大體符合“瓦格納法則”，只是增長速度稍低于西方國家。可以說，瓦格納最早從實證的角度研究并證實了政府的公共產品供給職責且得出不斷擴大的趨勢。

（三）公共產品概念的提出——林達爾均衡

“公共產品”一詞最早由瑞典人林達爾（Lindahl，1919）在其博士論文《公平稅收》中正式提出。林達爾指出，假如兩個非勢均力敵的政黨談判一項政府支出，結果將是各種最優的和非最優的產出。這是因為每個政黨都試圖打破均衡以更加有利于自己。但是，假如這兩個政黨擁有相同的談判權力，產出將位于一個“標準位置”，在這個位置上，一個政黨的最后一個單位貨幣花費的邊際價值將與另一個政黨最后一個貨幣單位花費的邊際價值相等。換句話說，在民主進程中，類似這樣的政黨間的談判，將導致最優結果。林達爾的最大貢獻是提出了公共產品供給的“林達爾均衡”思想。 他分析了兩個消費者共同納稅分擔一件公共產品的成本問題，指出每人在總稅額中應納份額應與他從該公共產品消費中所享有的效用價值相等。這些稅收份額即為他的稅收價格，這個價格就是著名的“林達爾價格”，其形成的供求均衡被成為“林達爾均衡”。⑤這解決了公共產品供給所需費用的來源問題，極大地促進西方公共財政理論以及公共產品理論的形成與發展。

（四）研究范式的建立——薩繆爾森條件

真正將公共產品與私人物品兩個概念明確區分的是薩繆爾森（Paul.Samuelson，1954）。薩繆爾森發表他的那篇著名論文⑥以前，關于公共產品的估價問題的研究進展緩慢。休謨、麥迪遜和穆勒等提出了“搭便車”思想，自愿交易理論家如林達爾、Wicksell等人作出了哪些物品適合私人生產，哪些物品適合公共生產，Musgrave（1939），Bowen（1943）和Baumol（1952）等人在薩繆爾森以前為創建公共產品最優生產的數學條件作出了重要貢獻。但是除了薩繆爾森（1954，1955）以外，他們之中的任何一個人都沒有將私人產品和公共產品的特征作出如此清晰的區分。⑦薩繆爾森認為，“公共產品是指每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費的減少”。相對而言，私人物品是指“如果一種物品能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按照競爭價格賣給不同的人，而且對其他人沒有產生外部效果”。這個定義主要是從消費者的角度進行分析的，但已得到大多數學者的認同。從定義可以看出，公共產品天生具有非排他性和非競爭性兩個基本屬性，正是由于這兩個屬性，因而很難找到一個有效的價格體系來控制公共產品的消費。當公共產品市場中配置資源的價格體系缺失時，政府就變成這個市場的主要配置者，或者由政府的公營企業來壟斷提供。他指出，在兩個人和兩個私人產品的世界里，最優條件是MRS1= MRS2=MRT。但當這兩個產品中的一個變為公共產品時，最優條件也就隨之變為MRS1+MRS2= MRT。這一新的均衡條件對市場配置資源的能力來說是一個“損失慘重”的挑戰，因為市場價格機制適用所有消費者，而這些新條件需要單獨的各不相同的價格去滿足每一個消費者。薩繆爾森指出，中央價格機制和投票或者信號機制都不能完成這項任務，自私的個人將會總是掩蓋他們對公共產品的真實需求。對付這個問題，“辦法總是存在的，問題是如何發現它”。⑧

（五）公共產品理論的成型——布坎南和公共選擇學派

詹姆斯·M·布坎南著作等身，建樹頗豐。他在經濟學理論上的最主要貢獻就是將政治決策的分析與經濟理論結合了起來，與戈登·圖洛克、肯尼思·阿羅等人創立了公共選擇理論，成為現代“公共部門經濟學”的起源。公共選擇是一種對政治的看法，它是在把經濟學家的工具和方法擴大應用于集體的或非市場的決策過程中產生的。公共選擇理論為公共產品理論走向成熟作出了重要貢獻，并與公共產品理論一起成為當今眾多《公共經濟學》教材的姐妹篇。

布坎南認為，1960年以前的公共經濟學更準確地說是公共財政學，因為那時中心議題是如何提高公共活動的最佳收益。在馬歇爾經濟學統治下，傳統的公共財政理論被認為是功利主義的胡說。通過R. A. Musgrave， Howard Bowen， Paul Samuelson， J. G. Head和其他一些人的工作，這個不足直到20世紀最后30年才逐漸被克服。⑨

布坎南在薩繆爾森等人研究基礎上創造性地提出了“俱樂部產品”。1965年，布坎南在《俱樂部的經濟理論》一文中指出，薩繆爾森定義的公共產品是“純公共產品”，現實社會中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的“準公共產品”或“混合商品”。所謂俱樂部產品就是這樣一類產品，一些人能消費，而另外一些人被排除在外。在該文中， 布坎南使用成本收益分析框架，得出了俱樂部成員的最優規模。他指出，俱樂部成員的最優數量是有限的，而且隨著該俱樂部產品數量的邊際收益的變化而變化；認為俱樂部的所有者能夠固化他們的價格，接受新的成員只要每個成員的邊際收益不小于他或她的邊際成本。這樣，根據邊際成本與收益分析，俱樂部通過接受愿意支付的新成員而達到規模最優。⑩布坎南的“俱樂部產品”拉近了“公共產品”與現實的距離，具有較強的實用性和操作性。

（六）公共經濟學的確立——馬斯格雷夫和斯蒂格利茨

在經濟學理論發展的很長時間里，公共經濟學（public economics）或公共部門經濟學（public Sector economics）并不是經濟學理論的一個獨立分支學科。直到20世紀50年代中期之前，公共經濟學作為一個專有的學術概念，還沒有見之于重要的經濟學著作及其經典文論。公共經濟學作為一個相對獨立的經濟學科，它的最終形成，是從現代財政學（public finance）的理論體系中逐步擴展、衍生和發展出來的。作為具有學術標志性的事情，20世紀50年代末期，美國著名學者馬斯格雷夫出版了堪稱經典的《財政學原理：公共經濟研究》一書，第一次引用了“公共經濟學”的概念。l964年和1965年，他又以法文和英文分別出版了《公共經濟學基礎：國家經濟理論概述》和《公共經濟學》，直接把“公共經濟學”列入書名。以此發端，大多數著名財政學家的著述，都開始把財政學改稱為“公共經濟學”或“公共部門經濟學”。在這里，學科名稱的轉變并非只是名詞更新和文辭新解，而是在研究方法、研究領域和研究目標上都發生了深刻的變化。

美國經濟學家、1999年諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格里茨教授，對公共經濟學的研究領域進行了分類。他提出公共經濟學主要研究三個類別的問題：一是公共部門從事哪些活動，以及這些活動是怎樣組織的，二是盡可能地理解和預測政府經濟活動的全部結果，三是評價政府組織公共經濟活動的各種政策。首先需要完善對政府公共經濟活動的評價標準，因為不同的評價標準可以有完全不同的評價結論；然后需要對評價標準給以比較規范的說明。同時提出公共經濟學的實證研究和規范研究。[11]其《公共經濟學》專著不僅在美國、中國等國家不斷再版，而且深受歡迎。至此，成熟的公共產品理論體系框架已經完全形成了。

二、主要研究內容

從上面簡要回顧中可以看出，西方經濟學關于公共產品理論的研究可以說源遠流長，產生了不同的流派，建立了不同模型，內容龐雜，十分豐富。歸納起來，主要集中在以下相互關聯、不斷深化、依次推進的四個層次。見下表：[12]

第一層次是公共產品的內涵與范圍。這一層次主要研究什么是公共產品，公共產品的性質、特征，以及公共產品的分類、范圍等。從某種意義上說，這基本上是一個關于市場與政府邊界劃分，政府職能、政府規模確定以及市場失靈和政府失靈的問題。

第二層次是公共產品供求機制。這一層次主要研究提供多少，提供給誰，如何融資，生產與定價，需求表達等問題。這是整個公共產品理論研究中最為活躍的領域，基本上可以歸入公共產品最優供給理論范圍。

第三層次是公共產品運行機制。這一層次更加注重公共產品供求實踐中的運行問題，強調如何在現實中保證公共產品供給的效率和公平，需要建立什么樣的機制來實現這一目的。這一層次已經逐漸成為當前研究的熱點和難點。

第四層次是公共產品評價激勵機制。這一層次更加貼近政策層面，強調效率評估與激勵機制，重視制度建設，以保證公共產品提供的穩定性、有效性和可持續性。

三、當代發展趨勢

公共產品理論已經從作為財政學的一個分支獨立出來，并作為標志性基石構建了公共經濟學的大廈。當前，西方經濟學、管理學關于公共產品理論的研究方興未艾，并隨著時間的推移呈現出新的發展趨勢。主要有：

（一）計量化趨勢——關注公共產品供給效率的評估。從某種意義上說，公共產品理論一開始就非常注重數學化、計量化的方法。林達爾均衡、薩繆爾森條件等無不運用了數學方法。此后大量數學計量等最優化方法如雨后春筍般不斷涌現，如層次分析方法（Analytic Hierarchy Process，Thomas L.Saaty于1971年提出，簡稱AHP）、網絡層次分析方法（The Analytic Network Process，Thomas L.Saaty于1996年提出）、模糊綜合評價方法（Fuzzy Theory，美國加里福尼亞大學L.A.Zadeh于1965 年創建）、元分析方法（meta analysis，美國教育心理學家Glass 1976 年提出）等。特別是1978年， Charnes，Cooper＆Rhodes（CCR）將Farrell（1957）的研究效率評價方法予以推廣，建立一般化的計量經濟學模型Data Envelopment Analysis（數據包絡分析，簡稱DEA），用來評估與測度效率，大大拓展了生產前沿面理論（Pruduction Frontier Theroy）的研究，也深化了公共產品供給效率評估研究。作為新公共管理理論的代表，Cooper把政府績效評估視為一種市場責任機制，這種定義方法是把公民視為消費者，政府績效評估這種市場責任機制就是消費者對公共服務的直接控制和選擇，政府公共部門對消費者負責。沒有消費者的選擇就難以形成市場機制，就不能激發公共服務供給者的競爭，最終也就難以形成公共責任機制。庫普爾把這種機制的含義概括為：一是“經濟學的效率假設”；二是“采取成本一收益的分析方式”；三是“按投入和產出的模式來確定績效標準，注重的是對產出的評估”；四是“以顧客滿意為基礎來定義市場責任機制。Cooper對機制的含義概括，使評估的目標和過程更為清晰。

（二）國際化趨勢——關注國際公共產品的研究。隨著國際化進程的加快，國際問題不斷增多，如溫室效應、臭氧層保護、環境保護、生物多樣性、重大疾病防控、地區武裝沖突等等。這些問題都是跨國界的，而且具有公共產品的非競爭性和非排他性等特征，對某一個國家來說，缺少解決或提供的激勵，其占優策略是不承擔或少承擔義務，讓別人努力自己享受成果的“搭便車”行為，因此這些需要在國際層面上協調解決。如何界定、解決、提供、資助這些國際性、區域性、跨國性問題，吸引了公共產品理論的關注，并被作為國際公共產品得到了比較深入的研究，如Inge Kaul， Pedro Conceicao， Katell Le Goulven and Ronald Mendoza的《國際公共產品的提供：管理全球化》（Oxford， U.K.; Oxford University Press， March 2003）；Daniel G. Arce M. and Todd Sandler的《“區域公共產品：方法、提供、財政支持和發展幫助》（2002）；Richard Smith， Robert Beaglehole， David Woodward， Nick Drager的《“作為國際公共產品的衛生 ：衛生經濟學和公共衛生視角》（Oxford， U.K.; Oxford University Press， 2003）等。著名經濟學家Jean-Jacques Laffont等人還專門就發展中國家如何在國際化中采取措施加快跨國性公共產品的管理進行了系統設計。[13]總之，從發展趨勢看，這種研究興趣正在日益增加。這從2000年到2004年國際出版的關于公共產品的專著中有關國際性公共產品逐漸占有較大比重便可見一斑。[14]

（三）多元化趨勢——關注實際問題的解決。首先是全面解除政府管制的實踐，研究并提出公共產品供給市場化、政府企業化的改革。進入20世紀80年代，由于對政府機構多重管制和效率低下的不滿，各國紛紛掀起了私有化浪潮和放松管制革命。在管理學界則開展了稱為新公共管理的運動。著名的民營化專家薩瓦斯在對提供公共物品的公有企業進行了多年研究后，總結出生產效率低下、產品服務質量差、持續虧損、管理體制僵化、缺乏對公眾意見的回應等14條“癥狀”，并聲稱具備其中一項即可作為民營化對象。[15]二是分權化、多中心供給機制研究。多中心學派是美國印第安納大學政治學家和行政學家奧斯特洛姆夫婦創立的。目前，該學派以該大學的政治理論與政策分析研究所為基礎，關注警察服務、基礎設施、水資源、森林資源等實踐問題，研究可持續的穩定發展，所得出的結論是在多中心制度框架條件下，人類的自主治理能力將得到更為充分的發揮，而其缺陷也將得到適當的克服，公共問題將得以適當的解決。他們著作豐富，目前已經有9本著作譯成中文，[16]其中影響較大的有《公共事物的治理之道》（埃莉諾·奧斯特洛姆，2000）、《制度激勵與可持續發展》（埃莉諾·奧斯特洛姆等，2000）、《多中心體制與地方公共經濟》（麥金尼斯編，2000）等。埃莉諾·奧斯特洛姆因為對公共經濟理論的重要貢獻而獲得了美國塞德曼政治經濟學獎，并被認為是諾貝爾經濟學獎的有力競爭者。

①當然比他們更早的可以追溯到Thomas Hobbes， Leviathan以及Jean-Jacques Rousseau， On social contract。

②Hume， D. A treatise of human nature. In L.A. Selby-Bigge （Ed.）. Oxford，UK: Clarendon Press. P538。

③亞當·斯密，《國民財富的性質和原因的研究》，下卷，商務印書館，1988年，第28-29頁。

④Joseph E.Stiglitz，“Economics of The Public Sector” Norton Company.New York Landon，Second Edition 1988，P45。

⑤Keithl.Dougherty，“Public goods theory from eighteenth century political philosophy to twentieth century economics” Public Choice 117: 239–253， 2003。

⑥Samuelson，Paul，“The Pure Theory of Public Expenditure”，Review of Economics and Statistics，36（Nov），1954，p.387-398。

⑦Keithl. Dougherty，“Public goods theory from eighteenth century political philosophy to twentieth century economics” Public Choice 117: 239–253， 2003。

⑧Samuelson，Paul，“The Pure Theory of Public Expenditure”，Review of Economics and Statistics，36（Nov），1954，p388-389）。

⑨James M.Buchanan ，“ the demand and supply of public goods” First published in 1968 by Rand McNally Company。

⑩James M. Buchanan，“ An Economic Theory of Clubs ”Economica， New Series， Vol. 32， No. 125 （Feb.， 1965）， pp. 1-14。

[11]彼得.M.杰克遜主編，《公共部門經濟學前沿問題》，中國稅務出版社2000年版，P1-4。

[12]在孟春同志研究基礎上加以改進。孟春，《中國：如何在結構性改革中優化公共服務》國務院發展研究中心調查研究報告，2004年第94號，總2153號。

[13]Jean-Jacques Laffont and David Martimort “The design of transnational public good mechanisms for developing countries” Journal of Public Economics， In Press， Available online: June 2004。

[14]Nicolas Rosenfeld，“Public Goods:Survey of Recent Publications2000-2004”。

[15]E·S·薩瓦斯.《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第342頁。

[16]9本譯成中文的著作還有：《復合共和制的政治理論》（文森特·奧斯特洛姆，1999）、《美國公共行政的思想危機》（文森特·奧斯特洛姆，1999）、《多中心治道與發展》（麥金尼斯編，2000）、《公共服務的制度結構》（埃莉諾·奧斯特洛姆等，2000）、《制度分析與發展的反思》（文森特·奧斯特洛姆等編，1992）、《治理地方經濟》（羅納德·奧克森）。其他重要著作正在翻譯和出版過程中。

（責任編輯顧錦）