廣東再推土地立法試驗

繼一年半前出臺農村集體建設用地使用權上市流轉法規后，作為立法試驗田的廣東省，如今將再次推出宅基地上市流轉政策，此舉意義不僅在于讓農民在土地上享有更為完整的物權，還使得城鎮居民到農村購房成為可能

一紙即將公布的“通知”，讓廣東的土地改革再次提速，并走在全國前列。

這份名為《關于加強農村宅基地管理的通知》（以下稱《管理通知》）由廣東省國土資源廳（以下稱廣東國土廳）草擬，并已上報省政府審批。其中，最引人注目的是將允許農民將合法的宅基地轉讓、出租，并擁有收益權。

廣東一直是土地改革立法的試驗田。2005年，廣東省以政府令的形式頒布法規，允許農村集體建設用地使用權流轉，為農地直接上市定規，這在全國尚屬首次。該法規與即將出臺的《管理通知》均突破了現有的法律法規，甚至與現有法規存在著明顯的沖突。

廣東省社科院宏觀經濟研究所孫建研究員接受《經濟》采訪時表示，繼允許農村集體建設用地上市成為改革第一步后，農民個人的建設用地即宅基地上市是第二步，也是土地改革“兩步走”的一個完結。

“雷區”的試驗

目前在國家法規制度層面，宅基地的流轉并沒有“開閘”，因此宅基地流轉問題在全國各地都是最難突破的，在廣東也一直被稱為“雷區”。

今年2月初，廣東省“兩會”期間，廣東國土廳廳長林浩坤向媒體表示，由該部門草擬的《管理通知》已上報省政府審批。其中明確了農民合法的宅基地可上市流轉。

消息一出，立即引起了廣泛關注和爭議。一種觀點認為，一旦放開宅基地買賣，會導致農民失去房屋，不利于社會穩定。支持者認為，允許宅基地上市可以保護和增加農民的土地收益，還可以增加土地供給，平抑高漲的房價。

而現實中宅基地私下流轉已很常見，尤其是在經濟發達的珠三角地區已成普遍現象，私下交易的比例很高。據了解，私下買賣宅基地的情況有兩種：一種是“一戶多宅”，除了自住，農民將富余的房子賣掉獲得收益；一種是有些農民已在城市購房，他們將農村的房子賣掉。

據孫建介紹，由于城市化進程加快，經濟發達城市近郊的宅基地比如廣東的梅州、韶關等地已炙手可熱，農民通過私自出租出售多占的宅基地獲得了大量收益。

2006年初，廣東國土廳開始對全省宅基地進行調研，一年后的調研結果印證了上述事實，同時顯示超面積住宅、違法建房、占地建房等現象非常普遍。宅基地存在的上述復雜問題成為廣東推進宅基地流轉的原因。

對于宅基地上市的程序，《管理通知》作了相應規定：首先是調查清理，近期廣東國土廳已開始針對宅基地使用情況作調查，之后是宅基地的確權及登記發證，最后才是流轉上市。

從中可以看出，宅基地上市的前提是農民擁有的宅基地必須是合法的，非法取得及超標準的宅基地要接受處罰并重新申請登記。具體規定是：通知下發后新發生的超過法定面積標準，或非法取得的“多宅”的農民住宅，一律不得確權登記發證并依法予以拆除；通知下發前發生的超過法定面積標準或“多宅”的農民住宅，沒有申請對違法用地、違章建筑統一處罰給予辦理確權及登記發證手續的，一律依法予以拆除。

孫建認為，宅基地的流轉在經濟發達、城市化水平比較高的珠三角地區推行比較適宜，廣東有探索的條件和基礎。

到農村買房成為可能？

一旦政策正式出臺，影響將是多方面的。

“原來由于沒有政策保護，農民私下賣宅基地獲得的收益是非常有限的，因為買房者要冒著哪天被政府征用而得不到補償的風險，出價必然低于市場價，所以農民不得不損失很大一部分土地收益。”孫建說，政策實施后宅基地在城鄉的法律地位和市場地位將得到確立，農民將依法分享土地出租、出賣和出讓獲得的收益。

宅基地擁有抵押權后，農民可用來購買生產資料，進一步拓寬農業生產的融資渠道。此前，廣東省相關政策規定了集體建設用地可用于抵押，但作為個人建設用地的宅基地并沒有列入其中。

宅基地上市將大大緩解征地壓力，尤其是能夠減少農業用地的征用。去年廣東省農村建設用地使用權轉讓23200多畝，發生交易2100多宗，總價值20多億元人民幣。不過，仍有60多萬畝的農村集體建設用地處于閑置狀態。“開發商老盯著農田，因為其價格是偏離市場的，征地成本低。”孫建認為，隨著國家對基本農田控制越來越嚴格，客觀上也會促進和加快宅基地的流轉。

如今，長期在城市工作居住的農民不在少數，對他們來說，村里的房子賣不掉，城里的房子買不起。另一方面，即使有些農民在城里買了房子，也不能把村里的房子正常地出售。“允許宅基地買賣將加快這些農民以非農化身份加入城市化進程中。”孫建認為，城市化的一個重要標志就是居民的非農化。

城市房價高漲的一個重要原因就是供給不足，住房供應主體單一，市民買房只能去找開發商。如果農民的宅基地可以賣給城里人，也就是城鎮居民可以到農村購置宅基地，將打破城市房地產的現有格局，對平抑房價將起到關鍵作用。

事實上，在廣東等發達地區，與農民在城市買房相反，部分富裕的城里人已開始在鄉下購置房產了。孫建介紹說，在部分經濟發達的農村，出現了一些別墅區，不少別墅的主人都是城里人，有的富足的城里人甚至直接到農村買地建房。還有的村委會與投資公司合作建農民住宅，將富余的房屋出售給城里人。孫建認為，由于原來政策不允許買賣宅基地，城里人到鄉下購買宅基地房屋不受法律保護。

北京京華律師事務所律師丁濤在接受《經濟》采訪時表示，由于宅基地不納入城市房地產體系，加上只有國有土地才能辦理產權證的政策限制，農村集體建設用地必須通過征地手續轉為國有土地后才能辦理產權證，因此，即使允許城里人到農村購置宅基地，購買者同樣拿不到產權證。“改變土地權屬仍然要依據國家現有的法律制度。”

法律留有的空間

作為立法的試驗田，廣東在土地改革立法上已是第二次超前。

2005年10月1日，《廣東省農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》（以下稱《管理辦法》）正式實施。這個以省政府令形式頒布的地方法規規定了集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等內容和具體操作辦法，大大突破了現行《土地管理法》規定的“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的規定。

政策出臺背景是，此前廣東各地農村集體土地流轉已經非常普遍，由于法律不允許，沒有政策支持，都是以私下的方式進行，農民的利益無法保障，引發了很多土地糾紛，導致農民上訪逐年增多。

據了解，剛開始的確有人擔心《管理辦法》出來后，由于存在法律上的風險，會引起更高層有關方面的關注，甚至被叫停。實施后，國土資源部曾多次派人去廣東考察。

去年3月，國土資源部下發了《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》，要求穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點，不斷總結試點經驗，及時加以規范完善。8月，國務院下發的《關于加強土地調控有關問題的通知》中，強調農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。

從上述兩個通知內容可以看出，盡管沒有涉及廣東的具體做法，但實際上已經承認了農村集體建設用地流轉的合法性。至此，廣東為土地立法試驗的“第一步”得到了國家政策的確認。

時隔不到一年半，廣東再次在土地改革立法上尋求突破。

對于此次即將出臺的《管理通知》，孫建認為，農村個人建設用地即宅基地上市流轉是一個完結。“集體建設用地上市流轉是第一步，現在是走第二步。”

丁濤律師認為，廣東讓宅基地上市流轉最大的法律意義在于農民在土地上享有更為完整的物權。

今年10月1日即將實施的《物權法》第一百五十三條規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。

“這意味著法律為宅基地的上市流轉預留了空間。”丁濤認為，隨著《物權法》的實施后，包括《土地管理法》等相關法規也應作相應的修改調整和細化，這樣才能體現法律的一致性和可操作性。