博弈廉租房

2月14日，建設部通報了2006年全國廉租房建設情況：目前仍有145個城市尚未建立廉租房制度，占全國城市總數的22.1％；在已建立廉租房制度城市中，絕大多數沒有將土地出讓凈收益實際用于廉租住房制度建設；部分城市沒有建立廉租住房保障對象檔案，申請、審批、退出機制不完善。

廉租房制度作為一項基本住房保障體制，中央已經力推三年，但仍未得到有效落實。這其中資金、土地和配套制度乃是問題的關鍵所在。

建還是不建已經不再是糾葛中心。建設部宣布今年底將在全國范圍內建立廉租房制度。現在，建多少，怎么建，一場激烈的中央政府與地方政府廉租房博弈將不可避免。

政策動向

從“國八條”到“國六條”，近年來中央連續出臺政策遏制房地產投資過熱，但是“高高在上”的房價并沒有因此回跌。

不過，值得關注的是，“國六條”在拉開了房地產行業宏觀調控序幕的同時，也吹響了廉租房建設的號角?！皣鶙l”提出要調整住房供應結構，重點發展中低價位、中小套型普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房。這其中一個重要途徑是通過加快城鎮廉租住房制度建設，積極推動住房二級市場和租賃市場的發展，有步驟地解決低收入家庭的住房困難。

“國六條”的這一措施效果較為顯著。據建設部統計表明，截至2006年底，全國累計已有54.7萬戶低收入家庭，通過廉租住房制度改善了住房條件。其中，領取租賃住房補貼的家庭16.7萬戶，實物配租的家庭7.7萬戶，租金核減的家庭27.9萬戶，其他方式改善居住條件的家庭2.4萬戶。2006年當年新增21.9萬戶，其中領取租賃住房補貼的家庭7.2萬戶，實物配租的家庭3萬戶，租金核減的家庭9.7萬戶，其他方式改善居住條件的家庭2萬戶。北京、上海、河北等省市，凡申請并符合規定條件的家庭，基本實現了“應保盡?！?。

分析人士指出，廉租住房制度建設表明房地產調控政策可能出現新的動向。

在3月份召開的全國政協會議上，由民革中央提交了《關于政府參與投資建設經濟適用房和廉租房的建議》的提案。提案從經濟適用房的公平目標與市場效率、普通商品房的限地價與限房價兩對矛盾出發詳細闡述了實施政府建房的必要性，并提出了具體建議。

“‘兩會’前后的政策信息表明，國家的房地產宏觀調控政策的重心將有所調整?！?北京大學房地產研究所所長陳國強教授對《經濟》表示，中央將一改往日收縮“銀根”、“地根”的做法，轉向增加住房供給，特別是提高符合中低收入者購買需求的經濟適用房和廉租房的建設比例。

陳國強預測，隨著廉租房供給增加，市場房價會相應小幅下調。他表示，商品房、經濟適用房、廉租房彼此的功能難以相互替代。目前，經濟適用房、廉租房的比例是偏低的，政府的調控職能不應僅是房價，房地產市場結構調整亟待進行。

但建設部提供的另一組數據卻并不令人樂觀——2006年全國房地產開發完成投資19382億元，其中廉租房建設投資總額為23.4億元。就當前的數據對比來看，廉租房還難以撬動全國房市大盤。

地方政府的難處

目前，我國的廉租住房制度主要是通過租賃補貼、實物配租和租金減免三種方式提高保障對象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住條件。地方政府用于建立廉租房制度的資源主要來源于部分土地出讓金收益和住房公積金增值收益。由于廉租房自身福利性的特點，決定了其不可能獲得高利潤回報。在利益和政績方面都毫無助益，地方政府對于建立廉租房制度相對不太積極。

建設部統計顯示，截至2006年底，全國121個地級以上城市明確了土地出讓凈收益用于廉租住房制度建設的比例。其中青島、寶雞市定為15%，深圳、銀川市定為10%。全國已有37個地級以上城市，將土地出讓凈收益實際用于廉租住房制度建設。其中，重慶市1億元，南昌市5224萬元，拉薩、蕪湖市分別3000萬元。廣東、云南、福建、陜西、西藏等省級財政每年安排一定資金，用于補助各市、區或困難地區廉租住房制度建設。青海省規定，省級財政承擔80%的廉租住房制度建設資金，其他20%由各市縣財政承擔。

而尚未建立廉租房制度的還有145個城市，大多位于中西部地區。對于這些地方政府來說，資金短缺是一個重要的原因。

對此，國務院發展研究中心金融所所長巴曙松提出，可以通過發行公債的方式，為地方政府彌補廉租房建設資金的缺口。全國工商聯住宅產業商會也正在試圖通過“房地產信托投資基金”募集資金，而后在城市收購房源，以低租金出租用作廉租房。

困擾地方政府另外一個問題則是廉租房的認定和監督機制的缺失。

陳國強教授表示，由于我國尚未建立有效的個人收入動態審核體系，難以規范個人購房行為，導致在經濟適用房市場上，投機行為不時出現，部分低收入者不能享受到政府為其提供的住房保障服務，加劇了低端住宅市場的供需矛盾。廉租房市場是否會重蹈經濟適用房覆轍？

在這方面，北京市做出了有益探索。早在2001年，北京市政府就出臺了《北京市城鎮廉租住房管理試行辦法》，明確規定在城近郊八區，將人均住房使用面積低于7.5平方米的低保和優撫家庭優先納入廉租住房的解困范圍。2005年底北京市將住房困難家庭申請廉租住房的收入標準從低保線提高到家庭人均月收入580元，進一步擴大了“應保盡?！钡姆秶?。

窮人集中居住的隱患

廉租房建立之后，如何管理同樣也是一個棘手問題。

“建立廉租房小區，人為地讓窮人集中居住，或許會導致新的‘貧民窟’出現。”中國社會科學院社會政策研究中心研究員唐鈞向《經濟》表達了他的擔憂。

唐鈞認為，中國民間復雜繁密的親屬網絡為低收入階層提供了基本的社會福利，大部分窮人還沒有窘迫到要風餐露宿的地步。唐強調，福利分房制度的好處之一是形成當前中國貧富雜居的格局，讓窮人與富人之間能夠相互了解彼此的生活方式，甚至有助于提升富人的慈善意識，自發地支援、救濟窮人。但是如果中國大規模地修建廉租房小區，將窮人與其他社會階層相隔絕，從短期看，的確解決了他們的居住問題，但長遠計，存在一定的隱患。

鏡鑒照例來自西方發達國家。唐鈞介紹，目前國外發達國家大都已經放棄直接建設廉租房的做法，轉而通過向低收入者提供租房補貼的方式實現社會救助，或者將一些住宅區內朝向不好、面積偏小的房屋由政府或非營利組織購買下來，然后廉價租售給窮人居住。

國外的經驗表明，集中建設的廉租房小區由于低成本投入，往往質量不佳，一般沒有物業管理，無須年久便會失修，通常在5到10年內就已經破舊不堪。稍有能耐者陸續遷出，社會最為底層和邊緣的階層不斷地沉淀于此。最后導致一些廉租房小區淪落為環境惡劣、治安混亂的居住區，成為城市的隱 患。

唐的擔憂并非杞人憂天。一些城市在推進廉租房制度的過程中已經注意到這些問題。建設部在向全國推行廉租房制度時，只是對于用于廉租房建設的資金使用來源和比例做了硬性規定，而具體的模式各地則擁有充分的選擇自由。廉租住房制度有租賃補貼、實物配租和租金減免三種方式可供選擇。

如在廣州，從2004年起，政府就開始調整包攬到底的解困思路，從補“磚頭”改為補“人頭”，租房補貼已經成濟困的主要做法；在北京，新建的廉租房多配建在靠近軌道交通沿線的普通商品房小區中。

在這些中國的標桿城市里，廉租房制度快速而精準地推行。但在更為廣袤的地區，資金、土地、不健全的規章制度——種種因素仍然妨礙著地方政府更好地實現中央的政策目標。