中小企業信用擔保的若干問題

改革開放以來，我國中小企業迅猛發展，為我國經濟增長、增加就業等做出了巨大貢獻。但由于自身局限和金融支持的相對滯后，“融資難”成為了制約中小企業發展的“瓶頸”。解決“融資難”的當務之急是加快建立和完善我國中小企業信用擔保體系。

中小企業信用擔保體系的立法現狀

我國的中小企業信用擔保實踐起始于1992年。從法律環境看，1995年頒布的《擔保法》以及最高人民法院的《關于適用<擔保法>若干問題的解釋》是我國擔保行業遵循的基本規則。1999年6月，國家經貿委發布了《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》，這是我國政府首次明確表示建立中小企業信用擔保體系；2000年8月，國務院印發了《關于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》，這是我國政府最完整的鼓勵和促進中小企業發展的文件。在這之后，中國人民銀行、國家經貿委、財政部等部門又召開多次會議，發布了一系列文件，討論研究中小企業信用擔保問題。2002年，九屆人大常委會第28次會議通過了《中小企業促進法》，不僅彌補了我國中小企業方面的立法空白，更在其第二章第19條中規定，縣級以上政府和有關部門應當推進和組織建立中小企業信用擔保體系，推動對中小企業的信用擔保。同時，各地地方政府根據國家有關文件，還制定了一些地方性法規。

可以看出，我國關于中小企業發展的法律法規較少，現有的法律法規中關于中小企業的信用擔保問題大都是原則性的規定，更沒有專門的法律法規規范中小企業信用擔保行業。對我國中小企業信用擔保的規范，主要是靠國家有關部門的政策文件。因此，就目前現狀而言，研究中小企業信用擔保理論，構建中小企業信用擔保法律制度勢在必行。

中小企業信用擔保存在的問題及原因

1、缺乏法律支持，法律建設滯后于行業發展。首先，中小企業信用擔保方面存在立法空白。目前為止，專門調整中小企業發展的法律只有《中小企業促進法》，中小企業信用擔保機構在組建和運作過程中缺少法律依據和保障。其次，現有法律政策效力有限。目前我國信用擔保方面所援用的政策和地方性法規立法層次較低，效力有限，難以對擔保業進行全面的規劃。

2、信用擔保機構資金實力差，擔保作用有限。一是資金來源單一。我國中小企業信用擔保機構的擔保資金主要以政府財政投入為主，而且多是一次性注入，后續資金和風險補償資金的投入機制尚未建立，遠遠滿足不了中小企業需要。二是注冊資本少。我國中小企業信用擔保機構的注冊資金普遍不高，大多在幾百萬至幾千萬之間。由此導致可擔保額很低，也使擔保公司無法分散風險。三是注冊資本質量不高。就現有的信用擔保機構來看，不少地方的信用擔保機構注冊資本都存在質量問題。如：有的擔保機構的注冊資本是實物資本，擔保資金不易變現等。

3、信用擔保機構的市場化運作不理想。目前我國大多數中小企業信用擔保機構都是在各級政府的直接支持下建立的，如：截至2003年6月底，我國的擔保機構有966家，多是政策性擔保機構，民間資本型擔保機構只占35?郾2%。如果政府行為缺乏制約，就有可能不適當地干預擔保業務。

4、信用擔保缺乏分解風險的機制。一方面許多地方沒有建立有效的風險補償和績效評價機制。另一方面，國家級再擔保體系尚未建立，省級再擔保機構也比較少，風險無法合理分散。最后，缺少為中小企業服務的中介機構。由于擔保機構難以全面掌握中小企業的財務信息，為了防止虧損，一些擔保機構的擔保對象僅限于那些效益好的的企業，這種做法不利于中小企業信用擔保的可持續發展。

5、與銀行的協作不協調。由于缺乏明確規定，擔保風險沒有在擔保機構與銀行間合理地分散。實踐中，銀行往往要求信用擔保機構承擔100％的風險，擔保范圍包括本金、利息等全部內容；在保證方式選擇上，銀行則要求信用擔保機構承擔連帶責任保證，否則不予合作；而擔保機構除了接受外別無選擇。這種擔保模式，使得銀行無需承擔任何責任，銀行道德風險問題屢見不鮮，不利于信用擔保行業的發展。

6、社會配套協作不完善。首先，我國的信用評價體系尚在建立之中，整個社會信用問題沒有根本改善，信用擔保體系的生存環境很不理想。其次，中小企業本身的信用觀念淡薄，誠信意識差。再次，擔保機構缺乏一定水準的專業隊伍，尤其是既懂經濟、又懂法律的人才。這些問題都不利于中小企業信用擔保業的發展。

建立和完善中小企業

信用擔保體系的法律思考

筆者認為，建立和完善中小企業信用擔保體系，應該始終堅持走法律化的道路。雖然中小企業信用擔保中存在的問題不全是法律問題，還要借助政策手段和經濟手段。但是，能使中小企業信用擔保發展的各項措施真正落到實處的，還應是法律制度的設計與運行。

1、完善立法，構建中小企業信用擔保的法律體系。第一，信用擔保作為行業，規范其與政府、金融機構、企業等各方的權利和義務，必須依靠專門的法律制度。第二，這是規范我國信用擔保行業的要求。應盡快制定信用擔保業的法律規范，明確信用擔保行為的基本規則，使擔保行業有法可依、有章可循，以避免出現不必要的損失和代價，促進信用擔保業的發展。

2、規范中小企業信用擔保機構的建立與運作。（1）多元化籌資。信用擔保是高風險行業，在組建初期，其資金來源主要依靠政府的做法是非常必要的，并且應該作為制度確定下來，以保證信用擔保機構能夠有穩定的資金來源。同時，還應充分利用起社會和民間資金，吸收多元化投資，通過稅收減免等優惠措施，使信用擔保機構的資金逐步從單純依靠政府投入向多元化資金投入轉變，并走上良性循環軌道。（2）市場化運作。各級中小企業信用擔保機構在組建和運作過程中，應該實行政企分開、市場化運作的方式。筆者認為，應該在法律中明確：政府不能直接操作具體業務，無論何種形式的信用擔保機構都應該將“自主經營、自負盈虧”作為其經營方針，走市場化運作的道路。（3）規范化管理。為保證中小企業信用擔保機構的健康發展，應該加快建立專門的監督管理機構，對擔保機構的準入、擔保程序、收費標準等進行規范。另外要加快建立信用擔保行業協會，形成行業規范，加強行業自律。

3、構建中小企業信用擔保的風險控制與補償體系。（1）建立和完善風險控制機制。在控制風險方面一項有效的措施就是合理提取擔保風險準備金。根據國外的經驗，可采取股權性投入的方式擴資。企業、銀行、中小企業協會等，都可以成為擔保機構的股東，使資本迅速擴大。還可將一部分的資金按風險性低的方式來運作，如將其定期存款或用于購買國債等。（2）建立和完善風險轉移、補償機制。應該盡快組建起全國性再擔保機構，向省市擔保機構，尤其是向不發達的省市擔保機構進行再擔保，使風險被最大限度的轉移出去。另外，進一步完善反擔保措施。擔保機構在抵押物的選擇上應該靈活，并完善對抵押物的評估、變現等環節的法律規定以及反擔保的規定。還應建立起制度化的風險補償機制，每年從財政預算中安排定量的資金用于擔保機構資金注入和風險補償，或者設立專項基金，對政策性融資擔保機構實行財政補償等。（3）建立與銀行的共擔風險機制。銀行作為貸款的提供者，其是否履行義務，將對擔保機構產生重要的影響。因此建立二者的風險共擔機制尤為重要。建議在法律中禁止信用擔保機構為中小企業提供100%的足額擔保，可以只為其中70～80%部分提供擔保，剩余風險由銀行承擔。這樣既可以規范銀行的行為，又降低了二者的共同風險。

建立和完善中小企業

信用擔保的配套服務體系

1、發展和完善相關中介機構。要大力發展與完善諸如中小企業創業輔導中心、企業信用征集機構等中介機構。首先，要制定相關法律制度，使企業征信有法可依。其次，針對目前主張由國家授權或新設立一個部門管理信用信息的觀點，筆者認為無此必要，因其必然要花費財力、人力，又容易造成機構膨脹。因此，企業信用信息的征集最好是通過市場運作機制，交由民間機構來做，而政府只給予政策引導和法制保障即可。

2、其它措施。第一，引進和培訓專門人才。一是注意對現有從業人員定期進行業務技能培訓，不斷提高其專業水平；二是要在法律上將培訓制度、人員的從業資格等明確予以規定。第二，加強中小企業自身信用建設。首先，要建立和健全現代企業制度，提高企業管理人員和員工的素質。其次，要健全中小企業的財會制度，增強企業信用意識，不斷提高企業的資信度，構筑融洽的銀企關系。例如：對財務會計制度不健全的中小企業，擔保機構可以拒絕為其提供信用擔保等。

（作者單位：西北政法大學經濟法學院）