物權(quán)法主要制度設(shè)計解讀

一部與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)的物權(quán)法，輾轉(zhuǎn)8年，6次提交審議。圍繞物權(quán)法的諸多爭論，中國最高立法機關(guān)在最新的法律草案中給予了明確的“回答”。

確立公私財產(chǎn)平等保護的原則

財產(chǎn)權(quán)保護的基本原則是采取“三分法”，還是“一元論”？這一直是物權(quán)法制定過程中面臨的最大爭議。“一元論”主張對合法財產(chǎn)一體保護，“放棄以生產(chǎn)資料所有制劃分所有權(quán)類型的做法”，“放棄對某類所有制的財產(chǎn)特殊保護的提法”。理由是各種所有制經(jīng)濟形式，在法律地位上應當是平等的，要平等保護，而按所有制進行“區(qū)分”必定意味著“區(qū)別對待”，即為“不平等對待”。而“三分法”則認為我國現(xiàn)實存在多種所有制關(guān)系，物權(quán)法作為財產(chǎn)法的基本法，必須反映所有制關(guān)系，“廓清國家、集體和個人所有權(quán)的具體權(quán)利歸屬，乃是我國最重大的物權(quán)立法問題”。

保護公產(chǎn)、私產(chǎn)兩方面的聲音都很強烈。對此，全國人大法律委員會副主任委員胡康生表示，中國實行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，它的社會主義性質(zhì)是由國家的基本經(jīng)濟制度、主要是由居于主體地位的公有制經(jīng)濟決定的，同時對屬于不同市場主體的財產(chǎn)給予平等保護又是適應市場經(jīng)濟公平競爭的一條基本原則。“因此，堅持我國的基本經(jīng)濟制度和對國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)和私有財產(chǎn)給予平等保護是一個統(tǒng)一的有機體。沒有前者，就會改變社會主義性質(zhì)，沒有后者，就違背了市場經(jīng)濟原則，反過來又會損害基本經(jīng)濟制度。”

當物權(quán)法草案第六次提交全國人大常委會審議時，立法機關(guān)對于“公產(chǎn)私產(chǎn)孰先孰后”的問題給出了答案：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”，“國家鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展”。這鮮明地亮出了中國最高立法機關(guān)的觀點：既強調(diào)要維護公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的國家基本經(jīng)濟制度，同時又強調(diào)對國家、集體和私有財產(chǎn)平等保護的原則。這是一次由量到質(zhì)的躍進，平等保護公私財產(chǎn)的立法指導思想得以確立，從某種程度上，無異于給廣大公私財產(chǎn)所有者都吃下一粒“定心丸”。

構(gòu)筑防止國有資產(chǎn)流失的防護網(wǎng)

中國啟動政經(jīng)改革以來，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象已引起社會的嚴重關(guān)切。近年來屢屢發(fā)生的國資流失大案，又讓許多人將加大國有資產(chǎn)保護力度、防止國資流失的重任，寄希望于這部正在制定中的法律。針對這一情形，物權(quán)法草案根據(jù)國有資產(chǎn)的不同形式，規(guī)定了相應的國家所有權(quán)行使人。比如規(guī)定礦藏、水流、海域和國家所有的土地、草原等自然資源，由國務院代表國家行使所有權(quán)；國家機關(guān)、國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利；國家投資設(shè)立的企業(yè)，由中央人民政府和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益。

同時，法律草案設(shè)立專門條款，加強對國有資產(chǎn)的保護：“違反國有資產(chǎn)管理規(guī)定，通過企業(yè)改制、合并分立、關(guān)聯(lián)交易等低價轉(zhuǎn)讓、集體私分，擅自擔保或者以其他方式造成國有資產(chǎn)損失的，應當依法承擔法律責任。”這些規(guī)定，將直指民眾比較關(guān)切的國有企業(yè)改制問題、管理層收購（MBO）問題、國有股權(quán)流通問題。

關(guān)注農(nóng)民權(quán)益

“三農(nóng)”問題是重中之重。農(nóng)民權(quán)益保護，事關(guān)社會的和諧、政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟的發(fā)展。物權(quán)法能否保護好農(nóng)民的土地利益是個大課題。原草案確認土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，在維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、限制收回承包地、維護農(nóng)民享有依法流轉(zhuǎn)承包地的權(quán)利、以及承包地被征收的補償標準和程序等作了明確規(guī)定，以維護農(nóng)民的根本利益。然而，對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓能否放開，一直存在不同意見。最新的物權(quán)法草案堅持了此前的立場：“不開口子。”這一堅持的背后，是全國人大法律委和國土資源部、農(nóng)業(yè)部以及有識之士的共識：中國地少人多，必須實行最嚴格的耕地保護制度；農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)實際上是農(nóng)民基本生產(chǎn)生活保障；從全國范圍看，放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚不成熟。

征地拆遷的合理補償

2004年３月通過的憲法修正案規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”但這一原則的落實情況并不樂觀，補償不到位仍是目前征地、拆遷環(huán)節(jié)中存在的突出問題，許多群眾的切身利益受到侵害，糾紛時有發(fā)生。

為確保征地、拆遷中補償?shù)轿唬餀?quán)法草案增加了一些條款，細化了相關(guān)規(guī)定，以確保百姓利益不受損害。原草案規(guī)定，征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當給予“合理補償”，具體補償標準由法律、行政法規(guī)規(guī)定。在物權(quán)法草案第五次審議過程中，有的全國人大常委會組成人員認為，“合理補償”的標準不夠明確，建議按照有關(guān)法律、行政法規(guī)對補償內(nèi)容作出原則規(guī)定。因此在物權(quán)法第六次審議稿中出現(xiàn)了如下變化：“征收集體所有的土地，應當支付土地補償費、安置補助費用、地上附著物實際補償費等費用，并足額安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保障被征地農(nóng)民的生活”；“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收居民房屋的，還應當保障被征收人的居住條件”。

為70年的房子找一塊“立錐之地”

我國的土地所有權(quán)屬于國家和集體所有。公民購置的不動產(chǎn)歸屬自己，但對承載房屋的土地僅僅擁有使用權(quán)，而且只有區(qū)區(qū)70年。這就意味著，公民和其房屋一樣，只不過是這塊土地上的“暫住者”，甚至沒有辦法為子孫后代留下一塊立錐之地。70年后我們的房子怎么辦？這成為了物權(quán)法草案公開征求意見時百姓最為關(guān)注的焦點話題。原來的物權(quán)法草案曾就此問題籠統(tǒng)地規(guī)定，70年屆滿之前，房屋所有人可以申請延續(xù)土地使用權(quán)。但是仍然讓廣大不動產(chǎn)業(yè)者“如哽在咽”。而最近提交審議的物權(quán)法草案已與前幾次審議的草案規(guī)定明顯不同，明確規(guī)定居住用地不需要申請，土地使用權(quán)70年年限到期后可以自動續(xù)期。同時對廣大居民關(guān)注的，住宅建設(shè)用地續(xù)期后是否支付土地使用費問題，也有了明確答復，取消了以前草案中有關(guān)需要支付費用的規(guī)定。社會各界多數(shù)對此評價甚為積極。有學者認為，它既沒有改變國家所有權(quán)制度，又注意到了制定物權(quán)法時的創(chuàng)新意識，也體現(xiàn)出國家對廣大業(yè)主的人文關(guān)懷。

更多的期待

事實上，目前公布的物權(quán)法草案，遠未達到民法學家們的預期，在一些制度設(shè)計上還顯保守，許多只是將現(xiàn)行的民法通則、房地產(chǎn)管理法、農(nóng)村承包經(jīng)營法、擔保法等相關(guān)內(nèi)容簡單整合，對于解決許多上述法律規(guī)范的沖突與爭議，以及制度與現(xiàn)實的矛盾尚缺實質(zhì)性貢獻。

關(guān)于利益主體的平等問題。深入解讀物權(quán)法草案不難發(fā)現(xiàn)，草案中大量存在著“城鎮(zhèn)集體”與“勞動群眾集體”的劃分、“城鎮(zhèn)居民”和“農(nóng)村居民”的二元劃分方式。對主體名稱使用上的雜亂，實質(zhì)上反映了對利益主體存在著區(qū)別與歧視，損害了所有利益主體一律平等的原則。作為規(guī)定基本財產(chǎn)制度的法律，物權(quán)法必須反映當下經(jīng)濟生活的現(xiàn)狀，如果仍用傳統(tǒng)的分類標準硬性劃分現(xiàn)實中的所有權(quán)主體，在人法上的觀念慣性必然會制約了物法上的立法選擇。

關(guān)于“公共利益”的界定。什么是公共利益？公共利益如何認定？目前的法律草案沒有予以具體界定。這對以后在拆遷、征收中社會各方合法權(quán)益能否得到合理保護，以及社會利益是否能有一個公正的格局，都將產(chǎn)生重大影響。以往由于公共利益的界定沒有法律明文規(guī)定，實際操作中往往由地方政府視情況而定，當?shù)胤秸鲇谧陨淼恼冃枰芸赡軙岩恍┍静粦獙俟怖娴牟疬w征收列入公共利益的范圍。其后果不但會影響社會公眾的利益，也會影響法治政府與民主社會建設(shè)的進程。

關(guān)于土地使用權(quán)“70年大限”。對作了“半拉子”規(guī)定的“70年土地使用權(quán)”這一制度性缺陷不給予法治的“人文關(guān)懷”，不在制度層面上多多體恤與保護眾多業(yè)主的實際經(jīng)濟利益，非但不能消除已有的土地使用權(quán)規(guī)定的缺陷，還有可能出現(xiàn)新的漏洞。這就告訴我們，不能將“70年使用權(quán)”視為一個孤立的現(xiàn)象看待，要盡量在制度設(shè)計時考慮得全面和周密一些；不能僅著眼于土地使用權(quán)的續(xù)期、續(xù)費及繼承等個別問題，而是要照顧到國家和業(yè)主等各個方面的利益，以使這一難題盡快由制度性的“高度”降到技術(shù)性“低度”后得到化解，讓中國眾多的房屋業(yè)主能真正地感覺到——他們的心不再懸在半空中。