部門預(yù)算中的績效審計(jì)

[摘要]本文針對審計(jì)部門對國家行政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位部門預(yù)算進(jìn)行績效審計(jì)的重點(diǎn)，通過總結(jié)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題，提出部門預(yù)算編制和執(zhí)行工作的幾點(diǎn)改進(jìn)措施。

[關(guān)鍵詞]部門預(yù)算 績效審計(jì) 改進(jìn)措施

部門預(yù)算是國家行政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位及部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。每年在財(cái)政年度計(jì)劃執(zhí)行終了后，審計(jì)部門都要對計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果報(bào)告立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審核。近幾年，隨著政治體制改革的深入，政府職能發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代政府以向公民和社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)為宗旨，以提高政府績效為目標(biāo)，因而政府績效審計(jì)作為一項(xiàng)有效的管理工具，在公共行政中受到廣泛關(guān)注?？冃徲?jì)已日益成為政府財(cái)政資金審計(jì)的重點(diǎn)。

績效審計(jì)起源于20世紀(jì)40年代。70年代以來，政府績效審計(jì)日益成為現(xiàn)代國家審計(jì)發(fā)展的主流，在發(fā)達(dá)國家，通常占審計(jì)工作比重的三分之一。2002年，深圳審計(jì)機(jī)關(guān)率先開始了政府績效審計(jì)，不僅檢查財(cái)政收支的真實(shí)、合法，而且調(diào)查資金運(yùn)用的節(jié)約、效率和效果，評價其經(jīng)濟(jì)和社會效益。這是我國財(cái)政績效審計(jì)的開端。

1. 績效審計(jì)的定義及基礎(chǔ)：

1.1 績效審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)在對政府各部門財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，審查其在履行職責(zé)時財(cái)政資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度，并進(jìn)行分析、評價和提出改進(jìn)意見的專項(xiàng)審計(jì)行為。審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績效審計(jì)一般根據(jù)效率、效益、效能、環(huán)境和成本，采取縱向和橫向的方法進(jìn)行定量和定性的比較分析，并作出審計(jì)判斷。

1.2目前，我國財(cái)政績效審計(jì)模式實(shí)行“單一審計(jì)模式”，它是在財(cái)政審計(jì)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的一種新型政府審計(jì)模式，它是對財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動有效性的審計(jì)，包括對財(cái)政經(jīng)濟(jì)資源配置的經(jīng)濟(jì)性，財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理活動的效率性和財(cái)政資金投資的效益性最終評價。因此，績效審計(jì)必須建立在以下幾方面基礎(chǔ)上：

⑴ 健全可靠的內(nèi)部控制系統(tǒng)

要求政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位必須完善對“一把手”的制約制度，絕不允許“一把手”直接主管財(cái)務(wù)收支、分配業(yè)務(wù)，從而為保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性、公允性，財(cái)務(wù)活動合規(guī)性、合法性創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

⑵ 財(cái)政財(cái)務(wù)信息資料的真實(shí)性、公允性

財(cái)政績效審計(jì)，作為對財(cái)政、稅務(wù)及其相關(guān)政府部門和事業(yè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)活動有效性評價，必須依據(jù)真實(shí)可靠的信息資料。

⑶ 財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)性、合法性

財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)性、合法性將直接影響其合理性、有效性。

2. 部門預(yù)算中的績效審計(jì)：

2.1 部門預(yù)算編制的績效審計(jì)：

部門預(yù)算的編制過程中最能體現(xiàn)財(cái)政活動績效的是預(yù)算編制在程序上是否符合要求，它反映了預(yù)算編制的效率性，預(yù)算編制在結(jié)果上是否科學(xué)、可行。在這個意義上要求部門預(yù)算編制要做到：①細(xì)化到項(xiàng)目；②支出標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行國家政策和市財(cái)政規(guī)定的開支標(biāo)準(zhǔn)；③項(xiàng)目支出要進(jìn)行嚴(yán)格的項(xiàng)目論證，并制定滾動計(jì)劃；④預(yù)算一經(jīng)確定就必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整。

2.2 財(cái)政資金收入的績效審計(jì)：

財(cái)政資金收入績效審計(jì)，主要是針對財(cái)政預(yù)算收入的執(zhí)行過程。它強(qiáng)調(diào)對財(cái)政預(yù)算收入的執(zhí)行過程是否按照規(guī)定的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，及時定額地完成各項(xiàng)財(cái)政資金的征收、入庫、解繳任務(wù)，實(shí)質(zhì)上這是一種“業(yè)績”審計(jì)。

2.3 財(cái)政資金使用的績效審計(jì)：

財(cái)政資金使用的績效審計(jì)主要是針對黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位行政費(fèi)用的使用效率和效果、固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的建設(shè)資金經(jīng)濟(jì)節(jié)約性和項(xiàng)目運(yùn)行的效益性進(jìn)行的審計(jì)。在黨政機(jī)關(guān)，主要強(qiáng)調(diào)的是日常工作效率、各項(xiàng)工作計(jì)劃目標(biāo)是否保質(zhì)保量完成；在事業(yè)單位，除了強(qiáng)調(diào)日常工作效率提高外，還注重各項(xiàng)事業(yè)開展符合社會發(fā)展的要求；對于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，既要注重項(xiàng)目投資建設(shè)過程中，資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性，同時也要注重投資項(xiàng)目運(yùn)行的效率性、效益性。

3. 目前部門預(yù)算績效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題

在近年來審計(jì)部門對行政事業(yè)單位的績效審計(jì)結(jié)論中，可以看出各單位的部門預(yù)算從編制到執(zhí)行存在以下問題：

3.1 單位人員經(jīng)費(fèi)不能有效控制。

⑴ 財(cái)政按編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)進(jìn)行撥款，對于確實(shí)需要增加的專業(yè)和臨時人員只能在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中支出。

⑵公務(wù)人員支出標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)統(tǒng)一，但全額和差額撥款的事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，在實(shí)際執(zhí)行中參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的部分津貼只能在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中支出。

3.2 公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算數(shù)與實(shí)際開支數(shù)有差距。

現(xiàn)行的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如會議費(fèi)、招待費(fèi)、交通費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)不完全切合實(shí)際，也缺少有效的管理辦法，因此，一些單位就在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中開支，或以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)。

3.3預(yù)算中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的申報(bào)和審批不規(guī)范。

目前，還缺少對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)定，一些單位將調(diào)研費(fèi)、差旅費(fèi)、統(tǒng)計(jì)費(fèi)等不同名目的費(fèi)用都列入項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，使財(cái)政部門推行的“零基預(yù)算”失去控制作用。

3.4 預(yù)算中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效率不高。

一些單位申報(bào)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，由于項(xiàng)目計(jì)劃、管理工作不到位，不能有效使用，因而無法達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

4. 績效審計(jì)下部門預(yù)算的改進(jìn)措施：

4.1 規(guī)范聘用人員手續(xù)，明確經(jīng)費(fèi)來源渠道。

根據(jù)單位管理職能和業(yè)務(wù)量的變化，各單位應(yīng)向有關(guān)部門提出增加或減少聘用和臨時人員的申請，經(jīng)核準(zhǔn)后納入財(cái)政部門人員經(jīng)費(fèi)的撥款范圍。

4.2 適當(dāng)提高公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

建議財(cái)政部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況適時修訂完善相關(guān)制度，適當(dāng)提高公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 將部門預(yù)算審查權(quán)下放主管部門。

財(cái)政部門對部門預(yù)算的重點(diǎn)放在程序?qū)彶楹涂偭科胶馍?，由主管部門對各下屬單位部門預(yù)算的編報(bào)和執(zhí)行負(fù)責(zé)。

4.4規(guī)范統(tǒng)一人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

對于全額和差額撥款事業(yè)單位人員支出，建立健全相關(guān)管理制度，從制度上進(jìn)行規(guī)范和制約。

4.5 加強(qiáng)對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理。

各單位對項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)論證，制定滾動計(jì)劃，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，進(jìn)行明細(xì)核算，保證項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的節(jié)約有效使用。

開展政府績效審計(jì)對于促進(jìn)民主制度的建設(shè)，加快政治體制改革的步伐具有重大意義。特別是針對行政事業(yè)單位部門預(yù)算的績效審計(jì)，有助于提高行政事業(yè)單位績效；有助于行政事業(yè)單位在組織內(nèi)部形成強(qiáng)烈的績效意識，從而把提高績效的努力貫穿于行政管理活動的各個環(huán)節(jié)；有利于政府信譽(yù)和形象的提高；也有利于廣大群眾了解、監(jiān)督和參與政府的工作，克服公眾對政府的偏見，建立和鞏固對政府的信任。希望我國的政府績效審計(jì)制度越來越完善，滲透到政府行政工作的各個方面。（作者工作單位系深圳市路隧建設(shè)管理辦公室）

(摘自《經(jīng)理人》2006.7)