有效發揮行政監察職能的思路及對策

[摘要]運用行政監察制度加強廉政建設，治理腐敗是我國當前廉政建設和反腐敗必須研究的課題。我國在計劃經濟時期培育起來的現有行政監察制度很難適應社會主義市場經濟時代的新形勢。因此，加強執法監察，從嚴執法執紀，不僅是加強反腐敗和廉政建設的需要，也是人民的迫切厚望。而行政監察與執法監察相結合是一個系統工程，需要從監督體制、內容、形式等方面進行不同完善，在充分發揮行政監察職能作用的同時體現法律的威嚴性。

[關鍵詞]行政監察 監督力度 執法執紀

黨的十六大把“完善民主監督制度”列入了“政治法制建設的重大課題之一。江澤民在黨的十六大政治報告中明確指出：“要深化改革，完善監督法制，建立健全依法行使權力的制約機制。”迅速使我國的行政監察行為法制化，是我們當前進行反腐敗斗爭和廉政建設面臨的主要任務。這對于進一步提高行政監督的科學性和有效性，加強反腐敗和廉政建設的力度都具有非常重要的意義。

一

運用行政監察制度加強廉政建設、治理腐敗是我國當前必須研究的課題。當今的腐敗現象普遍存在于世界不同的政治和經濟體制的國家之中，社會主義國家也不例外。列寧、斯大林早就承認在社會主義國家會產生腐敗，實際上存在腐敗。我們黨的十三大政治報告中把發生在黨和政府內部的不正之風即腐敗現象歸納為十一種具體表現。鄧小平早就把反腐敗和廉政建設提高到關系到黨和國家生死存亡的高度，他說，反對黨和政府內部的不正之風和懲治腐敗現象“應該了解一點，看得更深一點”。如果對此不加以重視，切實解決，“那么，我們的國家確實要發生會不會‘改變面貌’的問題。這不是危言聳聽”。前蘇聯和東歐政變，就證明了鄧小平論斷的正確性。當時這些社會主義國家由于對黨和政府中的腐敗問題未及時加以認真解決，在政局發生劇烈動蕩的時候，這些問題都被反對派當作向共產黨和社會主義政權進攻的炮彈，使這些社會主義國家毀于一旦。我國在黨的十三大以來不斷加大廉政建設和反腐敗的力度，查處了不少大案要案，取得階段性的成果。但客觀地講，廉政建設還很不如人意，腐敗現象仍呈上升狀態，不得不引起我們的高度警惕和嚴重注意。

這些年來，我國在廉政建設和反腐敗上，由于監督的力度未跟上，使腐敗分子有了藏身的之地，也具備了產生新的腐敗分子的環境。我們認為，要使反腐倡廉取得顯著成效，還必須營造一個強有力的行政監督環境。這個環境是建立在依法治國基礎上的。因為，只要在有階級存在的社會里，就有私有財產存在，就有私心。美國人潘恩就說過：“每個公務員都有私心，都有可能犯罪。如果沒有監督，對國王也不能信任的……”回顧這幾年挖出來的腐敗分子，其中不乏根紅苗正銳意進取的新秀，也有“受教育多年”的識途老馬，還有曾名噪一時的勞模。事實證明，只有鐵的制度和強有力的監督，才是遏制腐敗的有效措施。據資料介紹，聯合國每年要開支百億美元，但３０年來未出現過重大貪污犯。這不是說聯合國官員都是些思想道德素質很高的人，而是制度太細、太嚴，處罰太重，讓人沒有搞貪污的條件和機會。

二

我國在計劃經濟時期培育起來的現有的行政監察制度很難適應社會主義市場經濟時代的新形勢。我國黨和政府從執政時起就把培育監督體系作為政權建設的重要內容。這個體系由內部監督體系和外部監督體系兩部分構成。內部監督體系含一般監督、職能監督、主管監督、專門監督和特殊監督。外部監督體系包含大眾監督、輿論監督。隨著社會主義市場經濟體制的建立，依法治國制度需要不斷完善。世界經濟一體化的來臨，這一體系已滯后于時代，明顯地暴露出缺陷與不足。首先是從中央到地方監督機構重復，行政監督范圍不很明確，或管，或都不管，或在管中各執己見，造成監督與執法行為沖突，監督處理不當；或監督的整合力差，在實施監督行為中，輕視了事前、事中、事后的全方位監督，只偏重于懲處性監督。所有這一切都是由于監督立法未跟上，政出多門，是與非、合法與不合法、罪與非罪的界定標準不一，彈性較大，使監督執法行為不嚴。其次，行政監督機構接受雙重領導，往往易于受制于有直接人事權和經濟權的領導部門，使行政監督主體無完全的獨立性，受“權大于法”的制約，行政監督執法難以保證獨立公正。再則，國家權力機關的監督力度不夠，人民群眾團體、廣大民眾的監督在某些地方有其名無實，輿論監督未能發揮應有的作用。其四，行政監督人員的整體素質不高，工作能力、業務知識、政治思想素質、辦案經驗等方面都存在不足，使行政監督行為的權威性受到很大影響。

江澤民在黨的十六大政治報告中強調：“把黨內監督、法律監督、輿論監督結合起來，發揮輿論監督的作用?！薄凹訌妼h和國家方針政策貫徹的監督，保證政令暢通。加強對各級干部、特別是領導干部的監督，防止濫用權力，知法犯法，貪贓枉法。”要把江總書記這一指示落到實處，就必須認真總結我們建國五十年來行政監督體制方面的經驗教訓。我們認為主要的經驗教訓是應加強對領導干部，特別是高級干部的權力監督；主要問題是行政監督不力，執法不嚴。

三

加強執法監察，從嚴執法執紀，不僅是加強反腐敗和廉政建設的需要，也是人民的迫切愿望。執法是國家意志的表現，是以國家名義實施的并由國家強制力為后盾的，具有特殊性、權威性，從而具有特殊的社會作用。行政監察要突出成效需要其他制度與法律制度配合，主要應依靠法律制度、從嚴執法。在上世紀８０年代初，鄧小平就從個人與制度的關系這一理論高度總結了歷史教訓：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導的思想、作風有關，但組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好使好人無法做好事，甚至會走向反面?！彼M一步提出：“不是說個人沒用，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”有制度還必須有嚴格執法，能使國家的領導制度和組織制度上升到法的高度，更具規范性、權威性、可預見性。

行政監察與執法監察相結合，是一個系統工程，需從多方面構建：

１．應從監督體制上進行科學規范?？砂蚜ㄔO的任務以法律形式賦予紀檢、監察機關，反腐敗的重任由各級反貪局來承擔，實行垂直領導。職能監督、主管監督、人民政協監督、群眾團體監督、人民大眾監督、輿論監督提出的問題，歸口給相應的專門監督部門處理。為了保證監督部門獨立行使監督職權，地方監督部門只接受上級監督部門的垂直領導；中央一級的紀檢監察部門直接受中央國務院領導；中央反貪部門和地方各級反貪部門分別接受全國人大常委會和地方各級人大常委會的領導。這樣，就有利于克服權大于法的現象，加強監督的力度。

２．在監督內容上職責要分明。廉政建設要求黨和國家的各級領導干部和各級政府所屬公務人員必須依法行政，保持政令暢通，無官僚主義作風，密切聯系群眾，堅持批評和自我批評，清政廉潔，克己奉公，不鋪張浪費，實事求是，理論聯系實際，不浮夸虛報，不欺上瞞下。反腐監督的主要內容是監督各級領導干部及國家公務人員、執法人員不貪污腐化，不索賄受賄，不以權謀私，不買官賣官，不知法犯法，不徇私枉法，不貪贓枉法，不以權壓法，不以言代法。所以，各級黨組織和行政監督部門必須認真貫徹黨中央、中紀委關于黨風廉政建設責任制的規定，明確職責，尤其要落實好“責任追究”規定，誰主管誰負責，哪一個領域出了問題，應嚴格追究責任人。

３．監督形式要多樣化。一是要把直接監督與間接監督結合起來。直接監督就是由監督部門進行定期或不定期的檢查監督；間接監督就是要定期不定期檢查監督部門的工作，看其執法監督是否到位，是否嚴格公正，對群眾團體和人民群眾的來信來訪等事件是否認真落實。二是要把公開監督與秘密監督結合起來。所謂公開監督，就是用直接監督的手段進行監督。秘密監督就是由上級派出稽查員，采取微服查訪的方式進行監督。三是要堅持重點監督與一般監督相結合。一個政權組織是非常龐大、復雜的。執法監督應突出重點，既要規范對各級主管領導行政行為的監督，以及對重權部門、實權人物進行重點監督，又不能忽視對一般公務人員的公務活動進行一般性監督。四是要堅持專門監督與社會監督相結合。即既要充分發揮監督執法部門的作用，又要充分發揮人民政協、群眾團體、人民群眾的舉報或輿論監督的作用，使腐敗行為無藏身之地。

４．應從嚴規范對各級領導干部和公務人員私有財產的監督。我國從今年開始已經實行了公民存款、投資憑身份證辦理相關手續的制度，從一定程度上對領導干部和公務人員私有資產起到了監督作用，但這種監督還遠遠不能適應黨風廉政建設的要求，還必須建立全方位的監督制度。如各級領導干部、公務人員在上任前要向監督機關申報原私有財產，由監督機關核準登記。領導干部和公務員每年還應定期申報私有財產的增減數目及原因。離任時要進行財產核查登記并存入個人檔案。領導干部和公務人員若對自己的某些私有財產的來歷說不清楚，這部分財產應無條件地沒收充公。各級領導及公務員的經濟支出大于收入的，監督部門應立即予以查處。監督部門應堅決沒收各級領導干部和公務人員的非法收入。

５．領導干部和行政監察人員實行異地工作制度。各級領導干部和行政監察人員實行定期異地交換，有利于割斷人情關系，有利于嚴格執法。一個領導干部和行政監督工作者在一個地方或一個部門一般只能工作三至五年，特殊情況也不能超過五年，這樣才能防止權力網、人情網、關系網的形成，杜絕公務和監督中的徇私現象。

對各級領導和公務人員實行行政監察，是反腐敗和廉政建設的有效手段，也是依法治國的一個重要組成部分。把行政監察與執法監察結合起來，從嚴執法執紀，在充分發揮行政監察職能作用的同時，對違法違紀人員從嚴查處，即使少數干部和公務人員有徇私的動機，也會懾于法律的威嚴，循規蹈矩。

責任編輯鐘海連

[作者簡介]涂艷，江西省公路橋梁工程局紀委監察室干部。

胡艷梅，江西省公路橋梁工程局政工科干部。