季衛東：“私器公用”與“公器私化”

購買警務飛機本來屬于公務，但在山西這一個案里，卻變質成一種極其私人化的行為

山西省公安廳在國慶前夕從美國引進警務飛機的消息，吸引了20多家新聞媒體前往采訪，也激起了一片掃興的噓聲——因為購買這架貝爾212型直升飛機，得到了當地一個礦業主的贊助，并以他的私營公司稱號來命名——納稅的匿名性，捐款的揚名性，這兩者之間的不同很值得留意和玩味。人們由此產生的主要擔心是：這樣的饋贈，會不會導致公安廳逐漸蛻變成私人鏢局？

的確，配備警務飛機有利于提高刑偵行為的機動性和破案效率。但在現階段，撥給公安部門的經費有限，很難靠財政預算款項來改善裝備。鑒于這樣的困境，有人慷慨解囊，要汽車給汽車，要飛機給飛機，何樂而不為？或許這正是山西省公安廳有關人員的真實心態，也是擁護者們的基本邏輯。但筆者不得不指出，這樣的做法和說法都是錯誤的。

按照現代法治國家的原理，借用制度派經濟學家道格拉斯諾斯的表述公式，政府，可以被理解為一個通過向人民提供財產保護和司法救濟而獲得年收入的組織或者制度安排。也就是說，政府界定資源配置、賦予和執行所有相關的權利；作為這種服務的報償，政府也就有資格向本國公民征收稅賦。為了防止“免費搭車”現象，人民必須普遍履行納稅義務；為了避免勾結共謀，政府必須公開財政收支狀況。

在這里，政府的強制力固然是形成、維持和實施財產權的重要條件，但同時也必須接受法律規則的制約，以防止它反過來踐踏財產權；采取學者吳思的說法，也就是存在某種“保護和加害的組合”。而政府踐踏財產權的主要方式是通過課稅等方式，把私有產權的一部分過渡到自己手里，或者轉移給其他社會集團——后一種方式意味著統治者與某個階級相勾結，形成結托型國家。

顯而易見，稅金的最基本用途是維護治安，認定和保護權利。因而國防、警察以及司法是政府向人民提供的最低限度服務。無論現代社會的復雜化導致國家職能增加多少項，這些方面的財政支出是必須落實的，否則就是失職。如果政府不能劃撥充分的治安預算款項，納稅人就有權追問國庫收入究竟用到什么地方去了。

政府當然也要量入為出、量力行事，何況在特定地區和特定階段，警務飛機是否必要、應該裝備的數量和質量如何等問題，也還有推敲的余地。這些都屬于審議和決定財政預算的范疇。但無論如何，一個征稅的政府沒有必要、也不應該讓警察從罰款中，讓法院從訴訟費中去提成留用。這樣非正式、非常規的舉措意味著有關機構變相征收特種稅，也意味著執法部門的產業化，甚至還意味著政府在其位、食其祿，卻沒有充分謀其政——這個“政”，就是以稅金的標準價格出售財產保護和司法救濟，不容許對公共物品進行投機倒把。

那么，企業贊助總是可以接受、值得歡迎的吧？不錯，我們應該鼓勵社會的慈善行為。但是，贊助不同于“買名”的根本特征，在于要超越討價還價的交換和互惠，更強調志愿、公益以及信譽。同樣，捐贈不同于賄賂，是因為前者體現了獨立、互助、非諛媚的高尚精神；另外還必須通過各種機制，使贊助者與接受贊助者之間的關系盡量間接化、匿名化。這里區別是與非的關鍵，在于分清公與私。

令人遺憾的是，盡管中國曾經開展過疾風暴雨式的“破私立公”運動，但在制度層面，真正的“大公無私”或者“天下為公”還是沒有確立，即使公與私的剝離、分化也仍然很不充分；甚至國家權力本身也或多或少繼續帶有私的成分，表現為與民爭利或者黑箱操作。購買警務飛機本來屬于公務，但在山西這一個案里，卻變質成一種極其私人化的行為——把一個高危暴利行當的老板，與全省公安部門的“效率和作用”粘貼得如膠似漆。

既然這架“興旺”警務直升飛機由富豪出錢購買、以私人商號命名，那么，在公安部門出現特殊利益集團的“院外活動”，還有什么可大驚小怪的嗎？我們愿意相信山西省公安廳會鐵面無私地執法，堅決打擊私營企業主的經濟犯罪，我們也愿意相信警察們不會欺負弱勢群體。但是，當興旺礦業有限責任公司勞動爭議引發群體沖突時，遭遇礦難的工人及其親屬難道真的會相信乘機從天而降的警察們，都是公正秩序的化身嗎？在“一年租用期”即將屆滿、續約所需的另一筆800萬元尚未著落時，假設贊助者與晉城的交通警察同時要求出動警務飛機時，省公安廳的有關人士將會如何權衡利弊得失？概而論之，私器公用也好，公器私化也罷，其結果都是一樣的，都無法洗刷存在一個結托型國家、正在進行“階級司法”——即僅僅反映和保護統治階級或者強勢群體的既得利益——的嫌疑。

只要存在“階級司法”的狀況預設，那么所謂“保護和加害的組合”就很容易率性而為，甚至“加害”現象有可能畸形膨脹，儼然成為一種合法的超強力量。因此，利益格局永遠是隨著力量對比關系的改動而變易不居的，任何人都無法僅由于履行了納稅義務就獲得充分的安全感。

在這樣的背景下，撇開作為財產保護和司法救濟的標準價格的稅金體系，另行賄買公共物品就成為大勢所趨或者識者所謀，而底層貧民只能靠賣力或者搏命來維護自己的生存權，很難指望充分的普遍性救濟。從這個角度來看，興旺礦業有限責任公司贊助公安部門或許也還有其無奈之處：既然交易安全無法得到制度化保障，各種敲詐勒索不勝其煩，那就不得不“狐假虎威”。

從20世紀初民間企業“花錢掛歐美國旗”，到21世紀初民間企業“花錢買警務飛機”，確實可以發現某種一以貫之的特征。既然政府沒有以稅金的標準價格出售財產保護和司法救濟，那么私人為了防止或者減少不可預測的風險危害，增強經營活動的安全感，往往傾向于向掌握最有實效性的權力的那些個人或者機構賄買對自己的特殊化保護。假如財政審議程序不透明、預算分配方案不合理，那么這樣的賄買就不僅為權力運作所必要，也具有相當的客觀可行性，甚至還會顯出些“雙贏”、“兩利”之道。

但是，這類賄買越盛行，“階級司法”的癥狀就越嚴重，反過來又進一步加劇賄買活動。如此循環往復，恐怕會把本來就很脆弱的國家公信力資源消耗殆盡。■

作者為日本神戶大學教授，本刊法學顧問