美對華科技出口管制調緊

中方敦促美方放松高科技出口，但美方將采取的政策與此方向正好相反

6月初，一份美國政府文件的內容提前部分曝光，顯示美國即將進一步收緊對中國高科技產品出口。

6月9日，美國商務部主管工業和安全局的副部長大衛麥科米克(David McCormick)在美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）發表演講，稱商務部正著手調整對華高科技出口管制的法規，準備擴大出口管制范圍。

目前，新法規的草案在商務部、國防部、國務院等多個部門審議，預計將在數周內公布文本細節。按照以往美國出口管制的做法，除了上述三個部門外，在2001年“911”事件后設立的國土安全部以及能源部、財政部都在出口管制以及防不擴散方面具有關鍵性。而所謂部門間審議（interagency review）也是美在出口管制方面的常規。

“新法規在特定領域加強了監管，”美國國會兩院的聯席機構“美中經濟安全審查委員會”主席拉瑞沃策爾（Larry Wortzel）對《財經》說。

沃策爾認為，新法規的特點主要體現在三方面：“視同出口”的政策維持不變；加強美國公司判別高科技產品出口最終用途的責任；并在特定領域修改原有規定，使之更有針對性。

美方加強對華出口監管一事，近來不斷有風聲傳出。5月下旬，商務部副部長麥科米克訪華時，就規定的具體內容和中國相關官員提前交換了意見。5月22日，麥科米克在北京的一次記者招待會上表示，修改草案與現行出口管制法規相比趨嚴，不過，與近年提出的其他多份修改方案相比，則又有所寬松。

新增47類管制科技產品

此次修改，對致力于從美國進口高科技產品的中國企業來說，不是全然負面的消息。作為技術出口的最終用戶(end user)，中國的民用企業在獲得美國政府認證以后，可以縮短審查程序，更快捷地進口技術。但是，遠比加快審批環節這一潛在可能性影響大的，是修改后的規定將加大管制技術最終用途(end use)的范圍。也就是說，一些原本自由出口的中國的高科技產品，以后也不得不經過漫長而繁瑣的申請程序，以證明其最終用途為民用。

麥科米克說，公司認證的標準是，是否將進口技術投入民用的最終用途，還有是否具有不向外擴散技術的紀錄。

我們將公布所有通過認證的公司，并設立一個專門的名單。”麥科米克對媒體說，“這樣對中國公司形成一種激勵機制，同時讓美方監管人員將精力投到更復雜的案件中。”

美國的出口管制機制針對世界上所有其他國家，包括其盟友。專門負責軍民兩用技術審批的機構，是美國商務部下屬的工業和安全局（Bureau of Industry and Security，簡稱BIS），即麥科米克所負責的部門。商務部通過《出口管理條例》管制軍民兩用品的出口和轉口。根據麥科米克在5月22日的表示，具體的指導原則包括防擴散、促進自由貿易以及確保美國的技術領先。在這樣的指導原則下，《出口管理條例》對原產地為美國或與美國有關聯的物品和技術的出口許可證要求有一整套詳細的規定和判斷依據。

以原產地為美國的商品和技術出口為例，首先要看某項商品是否應該被分配給一個出口管制分類編號，這些編號全部列在《商業管制表》上。如果該商品屬于《商業管制表》所列的范圍，那么出口商需要將《商業管制表》所列產品受管制理由同《國家圖表》上所列最終目的地國匹配，通過圖表的坐標系確定該產品是否需要許可證。即使上述驗證豁免了該產品的許可證，但基于最終用途和最終用戶的關系，該出口商仍可能需要申請許可證。

目前，針對美國的貿易對象，該局的控制出口名單上有多達2500多項技術和產品需要申請出口許可證。

據記者采訪獲知，此次草案針對中國新增了47類原本不需要申請許可的產品。新增產品包括核原料、照相機、雷達系統、高分辨率光刻設備、數碼無線接收器、噴氣推進系統、導航系統等。美國政府認為，這些技術可以軍民兩用。倘若它們被用于軍事目的，有助于中國軍事現代化建設，美國無法接受。因此，中方如欲進口這些產品或技術，需證明其最終將用于民事用途，并通過美國政府的詳盡審查。

“我們反對這個草案，”曾在克林頓政府中主管工業和安全局的威廉瑞遲（William Reinsch）告訴《財經》。他認為，新法案會損害中美兩國企業的利益。

瑞遲目前擔任全國外貿委員會（National Foreign Trade Council）主席，該委員會是代表美國出口商利益的行業游說組織，成員包括波音等300多家大型跨國公司。瑞遲表示，美國商界當然支持以國防為目的進行出口管制，但反對管得太寬。“新增這47項顯得過多了。而且政府從未明確指出新增管制技術對國防的危害在何處。”

瑞遲還認為，由美國出口企業判斷出口技術的最終用途并承擔責任，對企業不公平。美國國會“美中經濟安全審查委員會”主席拉瑞沃策爾亦認為，“很多涉及進口方身份的信息屬于機密，企業獲取信息的渠道有限，有時很難判斷出口技術的真實用途。”由企業來判斷出口技術的最終用途，始于1995年10月。當時的克林頓政府允許由出口企業而非美國政府來判斷高性能計算機買家所陳述的最終用途是否屬實。這在當時被視為是政府放寬出口管制的舉動。

工業和安全局年度報告顯示，2005年中，共有12家美國公司或個人因向中國出售違禁物品受到罰款和監禁的刑事處罰。

雖然出口管制法規以最終用途為基礎，但美國商務部也同時整理出一份軍民兩用機構的名單。其中有近20個中國企業和院校，包括北京航空航天大學、西北工業大學等。所有以他們為用戶的高技術出口和再出口，都必須向工業和安全局申請許可證。

被美國商務部處罰的多起案例與上訴單位有關。例如，5月9日，位于加州的極限網絡公司(Extreme Network)因未申請許可證，向北航出售網絡交換硬件，被罰款3.5萬美元。

“視同出口”維持不變

“視同出口”是目前的出口管制中特別富于爭議的部分。所謂“視同出口”，是指如果中國學者和研究人員接觸敏感知識和技術，也視為美方科技出口，必須申請許可證。視同出口的范圍既包括了在美的中國公民，也包括了外國公司將技術攜帶到中國，進行路演、展示或者交流。

中國是美國高科技出口最大的市場之一。據工業和安全局年度報告記載，僅去年一年，便向中國的終端用戶發放1303個出口許可證，占總數10%，價值24億美元，其中31%屬于“視同出口”。

去年年底，美國準備修改“視同出口”規定，將適用范圍由外籍人口的居住地擴大為出生地。這樣，大量已經移民美國的外籍技術人員將被置于管制之下，勢必嚴重影響美國國內的研發機構和企業的正常運作。在工商界和教育界的強烈反對之下，美方在新法規中放棄了擴大“視同出口”范圍的意圖。

美方設立高科技出口管制，是出于保障國家安全和企業競爭力的考慮。一位從事出口限制咨詢的專家對《財經》說，美方對向中國出口的特殊限制，來源于長期的對華不信任。一直以來，無論美國商界政界，都盛行一種中國政府無所不在的觀點，覺得中國企業與政府無法真正分開，還有相當數量的軍工廠并沒有公開身份。在美方看來，很難判斷用戶的真實身份。美國聯邦調查局最近還發表報告，稱有3200家中國駐美公司有名無實，目的只是在美國購買敏感技術。

美國國內的各種利益方向不一：出口企業主張放寬限制，促進貿易；而國防部、情報部門和國內企業則主張從緊管制。

布什政府顯然傾向后者。2005年白宮提出的對華出口管制修改方案中，新加100多種技術。在遭到企業界強烈批評后，此次草案在原方案的基礎上縮小范圍修改而成。在商務部公布之后，有120天的征詢公眾意見期。

美國商業和工業理事會(US Business Industrial Council)高級研究員威廉霍金斯（William Hawkins）認為，對中國出口管制不僅僅是擔心技術轉移，而且有武器擴散的考慮。在美國看來，中國向很多“問題國家”出口武器，而且有用“武器換石油”的傾向。即使美中之間不出現直接的對抗，也難保某些“問題國家”不會通過中國獲得美國的武器技術。

這種擔心受到了來自中方的反駁。清華大學國際問題研究所教授、軍控項目負責人李彬告訴《財經》，中國盡管沒有加入旨在對常規武器和軍民兩用商品和技術進行管制的《瓦什納多邊安排》（Wassenaar Arrangement），但中國在自身出口管制問題上的做法早已同國際接軌。

霍金斯所在的機構代表美國中小企業利益，一直擁護加強管制的政策。但他也承認，如今即使在美國，要明確界定某項技術軍用或者民用日趨困難。

“近年來五角大樓越來越喜歡采購商業技術和產品，”霍金斯說。一來是因為預算減少，二來是民間技術可能更先進。導致國防采購承包人“常常從各處采購配件，然后組裝成品”。既然美國的軍民用途都越來越模糊，別國如此也就不奇怪了。

互信是關鍵

敦促美方放松對華高科技出口政策，是中方長期以來的重要訴求，也是中方在中美高層經貿對話中重要的一張牌。中方認為，對華高科技出口限制是導致中美貿易巨額逆差的原因之一。國家副總理吳儀在今年四月訪美時，再次呼吁美國放寬高科技出口管制。

對此，美國的學界、政界和企業界看法不一。

5月8日，麥科米克在美國加州硅谷地區影響很大的《圣何塞信使報》上發表了一篇文章，題為“出口管制并非對華貿易逆差原因”。在文章中，他列舉數字說，美國2005年對華出口額為410億美元，其中只有不到6%，即不到24.6億美元的產品因涉及軍民兩用而需要申請許可。而經審查被否決的出口產品價值不過1250萬美元，連出口總額的零頭都不到。

但瑞遲認為，這個數據沒有納入因為擔心失敗而放棄申請的貿易，因此過低估計了由出口限制帶來的損失。但是，他也同意放松管制不會從根本上緩解貿易逆差的說法。“導致逆差的真正原因是宏觀經濟政策，單個的法規作用并不是太大，”瑞遲說。

“加強管制對中美貿易沒有任何幫助。我個人認為應該采取相反的方式，即放松管制，”約翰霍普金斯大學政治系中國研究部主任大衛藍普頓（David Lampton）對《財經》記者說。“如果中國不依賴美國的科技，完全可以轉向別的國家。在貿易上，出口管制的政策將美國置于一個不利地位，同時極大地損害了兩國之間的互相信任。”

美方提出的解決辦法之一是加強對產品技術售后的跟蹤和過程的透明度，在建立信任的基礎上逐步放寬管制。中國對此態度積極。中國副總理吳儀在2004年中美商貿聯委會會議上，與美方簽署了最終用戶視察協議（End User Visit Understanding），同意美方加強在中國的實地考察，驗證輸出的設備是否由預期的中國公司，投入規定的使用目的。

美國商務部負責出口監管的助理部長達若杰克遜（Darryl W. Jackson）在今年3月17日向 “美中經濟安全審查委員會”作證時說，美國對中國出口產品的最終用戶/最終用途檢查通過“審批前檢查”(Pre-License Checks)和“發貨后核查”(Post-Shipment Verification)兩種方式進行，由美國商務部派駐北京大使館的一名“出口控制官”對購買相關產品的機構進行售前和售后訪問，以驗證申請事項屬實。在2004年的中美商貿聯委會后，雙方合作加速，此前積壓的檢查事項得以順利完成。

美國國會“美中經濟安全審查委員會”主席沃策爾認為，以上政策都是雙方加強互信的積極信號。但就現有的人力物力，很難起到全面的監管效果。因此政策能否奏效，目前下結論還為時過早。

“出口管制是一個演變（evolving）的過程。”中國美國商會副主席吉莫曼(James Zimmerman)評論道。