德米提也夫：公共行政改革的俄羅斯教訓

要平衡好中央集權和地方分權的關系，在進行大規模改革前要進行多次試點，最高決策層要有足夠的政治決心

20世紀90年代，公共行政改革在俄羅斯只是一個優先度較低的議題。當時，政府迫切需要解決經濟衰退、財政赤字、高通脹以及民眾生活水平降低等問題，建立基本的市場制度和實現經濟金融穩定是政府的首要任務。全面的公共行政改革并不在政府的考慮之列。

當時進行了公共行政方面一些最緊迫的變革，包括“權貴階層”控制體系的廢除，一些零星的公務員改革措施，以及預算和貨幣當局的改革。后者包括建立獨立的中央銀行，理順稅務征收的流程，實施現代化的預算分類，引入透明和平衡的聯邦預算，通過財政部和會計署對公共部門的支出進行有效控制。這些已經被證明是當時公共行政改革中最成功的部分，俄羅斯由此實現了金融和經濟的穩定。

但由于投入受到過于嚴格的控制，基層改進其績效和效率的激勵減弱，20世紀90年代零敲碎打的改革未能取得任何重大進展，公共行政整體表現急劇惡化。即便是預算管理改革，也只取得了部分成功。政府只是維持了賬面平衡，但公共支出的效果和效率沒能提高。

到20世紀90年代末，低效率的公共行政體制成了俄羅斯經濟成功轉軌的主要制度障礙。

俄羅斯轉軌的第一階段于2000年大體完成。在財政狀況穩定，經濟增長有所恢復的條件下，公共治理危機上升到了改革議程的首位。在普京的第一次總統競選中，公共行政改革的新計劃由俄羅斯戰略研究中心初步擬定，此后即實施了一系列廣泛的政策措施。其主要目標，是要從根本上改善公共行政的效率和效能。

寬泛地說，公共行政改革包括了政府行為的所有主要方面，比如公共管理、財政、聯邦和地方政府的組織結構等。在一些領域，公共行政改革也影響到了立法機關和地方自治政府（如在聯邦和地方政權之間劃定職責），以及司法機關（如建立行政法院）。

2001年－2004年間，為了有效地協調處理公共行政改革的諸方面，俄羅斯成立了四個委員會。

——為明確各級政府的責任，減少重復和功能重疊的各級公共行政機構，俄羅斯于2001年成立了負責中央政府、州政府和地方自治政府之間職責劃定的委員會。根據新的安排，各級政府應得到一個與其責任大體配套的稅基。目前，聯邦和州一級政府的職責劃定已經妥善完成，市級政府職責的劃定正在進行中。迄今為止，這方面改革進行得相當成功。

——為推行公務員改革，包括進行工資改革、引入靈活的就業機制、實行公開招聘、以及推進人力資源管理現代化等，俄羅斯于2001年成立了公務員改革委員會。新公務員法已經通過，公務員報酬制度也得到部分調整，上層和中層官員的薪水有了大幅上升。不過，到目前為止，改革未能切實促進公務員績效的提高。

——為改革中央和州政府的執行部門，俄羅斯于2003年成立公共行政改革委員會。過去三年中，公共行政改革委員會在聯邦層次進行了職能評估，并開始消除冗余的政府職能。聯邦政府新的三級架構也得以推出。在2004年重組之前，聯邦政府的56個部門和其他一些行政機構都直接對總統或總理負責。在三級架構中，行政機構整體數量增加到70個以上，而直接隸屬于總統和總理的第二級機構數目減少為不足30個。但此次改革并未被視為完全成功，主要原因在于，它缺乏恰當的激勵機制和相關行政流程再造的支撐，也引發了進一步的人才流失。

——為引入作為基準的政府績效管理體系和績效預算制度，俄羅斯于2004年成立了績效預算委員會。該委員會將所有的聯邦執行機構和聯邦政府作為一個整體，對其任務、目標、產出和結果進行年度報告。基于績效對聯邦投資進行分配的制度也被引入。但現在的問題在于，建立績效預算制度的進程已落后于原計劃了。

以上四個委員會的建立，是改革成功的重要前提條件。委員會包括了所有參與改革過程的主要的聯邦級機構的代表，從而可以協調這些機構的行動，提出改革的指導方針，并監控改革方案的執行。在這一過程中，所有聯邦機構都平等地得到了考慮。因此，如果沒有這樣的委員會，改革的推行將會困難得多。而且，執行改革法案的行政程序通常漫長而低效，委員會能提供相應的捷徑，不然改革進程會更緩慢，也更難以預期。

聯邦政府還進行了許多其他改革。這些雖不是公共行政改革的組成部分，但與之相互關聯。比如，設立了七個聯邦區，每個聯邦區設一名總統全權代表；地方長官的直接選舉制度被廢止，由中央任命體系取代——這里引入了一些集權化的步驟，與前面談到的劃分各級政府職責的分權改革相平行。但是，行政改革中的集權和分權因素看來協調得并不很好。比如，為了與中央政權保持緊密聯系，地方長官某種程度上忽略了在其轄區的本職，雖然這一職責在分權改革中明顯得到了加強。

總之，2000年－2005年，俄羅斯公共行政改革取得了顯著的進展，但其核心議程還遠未實現，沒能提高俄政府的整體績效。分析顯示，俄羅斯新法律的有效性有所降低，法律實施狀況惡化，官僚化程度上升，產權保護自2004年以來也被弱化了。俄羅斯政府的競爭力仍然不夠，對于中低層管理者尤其如此。政府工作人員的整體質量繼續惡化，政府激勵機制、透明度和責任能力并未獲得改善。

為什么會這樣？考察俄羅斯改革者所面臨的挑戰，可以幫助我們理解這一問題。

第一，在改革日程上達成一致需要耗費很長的時間，而在達成共識之前，許多改革會出現延誤，不確定性上升。

第二，改革者管理變革的技術不夠，能把握的改革領域有限，在許多方面都缺乏有效引導變革的能力，這導致改革實施的效果不佳。

第三，行政系統龐大、分散而復雜，改革措施的推行需要非常長的時間，協調性也較差。

第四，在行政機構內部，來自政治約束、既得利益和文化方面的阻力相當強大。改革者未能充分調動市民社會、大眾媒體、商業組織和公眾輿論的力量，來平衡相關的阻力。這使得反腐敗措施、擴大透明度的法律以及行政流程重構等難以實施。

改革的路途并不平坦。但有一點是明確的，即至少在2010年之前，俄羅斯的公共行政改革必須繼續推行。以前的教訓在下一步的公共行政改革中已經得到了考慮。改革將尤其注意進行試點和調動地方的主動性。在像行政流程重構、政府服務標準的建立、衛生和教育改革等領域，至少在2008年之前，試點都將會是通行的方式。試點成功之后，才會考慮在所有行政機構推行有關的改革措施。政府也會特別注意對公共行政改革過程的監控和成功經驗的推廣，并加強與民間、商界和專家的合作，提高對變革的管理能力。

中國和俄羅斯都有著龐大而復雜的公共行政系統。俄羅斯公共行政改革的教訓對中國是有意義的。我想特別提到的，是要在地方行政改革中平衡好中央集權和分權的關系，在進行大規模改革前有必要進行多次試點，最高決策層對于公共行政改革有足夠的政治決心。財政充裕，高水平的非政府專家參與，以及加大數據收集的投入力度，從而監控和評估整個改革過程，這些方面也是很重要的。