陽光政府”何故遭遇“玻璃門”

特約記者 陳曉琳 特約嘉賓 張國清 何顯明 毛壽龍

“陽光政府”的理念體現了政府透明和溝通的執政理念。雖然政務信息公開在當前已經成為一種趨勢，但是，由部門規章、內部規定、特權意識等組成的“玻璃門”，卻擋住了政府信息公開的步伐。

新聞背景：

2004年5月， 董銘老太向上海徐匯區房屋土地資源管理局申請查閱該房屋產權相關原始材料，被拒絕。因此，董銘以政府信息不公開為由，將徐匯區房屋土地管理局告上了法庭。2004年8月16日，徐匯區法院大法庭公開審理此案件，100多人到庭旁聽。一審判決董銘敗訴。隨后，董銘向上海市第一中級人民法院上訴。2005年8月1日，70歲的董銘老太太及其代理律師何國平接到法院判決書，即“政府信息公開第一案”的終審判決:駁回上訴，維持原判。

2002年底，經鄭州市城市規劃局規劃批準，鄭州市停車管理服務有限公司（“咪表公司”）在鄭州市區沿街道路上設置了3000多個咪表停車位。由于這些咪表停車位大量占用了慢車道、人行道甚至盲道，給鄭州市的交通和廣大市民出行造成了很大不便。鄭州市市民任國勝多次前往鄭州市城市規劃局，反映咪表停車位規劃的不合理，要求予以糾正。鄭州市城市規劃局沒有接受任的建議。任國勝要求查看該局為咪表公司頒發的停車位規劃許可證文號及相關材料，也被拒絕。在多方碰壁的情況下，2006年1月10日，任國勝向鄭州市中原區人民法院提起訴訟，把鄭州市城市規劃局和城建檔案館推上了被告席。

政務公開，僅僅是“口號”？

□2005年3月，中央出臺了關于政務公開的指導性、規范性文件——《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步推行政務公開的意見》。近年來，各地方政府紛紛提出 “陽光政府”的理念，然而當市民真的去有關部門查詢某些政府信息時，卻頻頻遭遇紅燈，您認為“陽光政府”遭遇“玻璃門”的原因有哪些？

■張國清：“陽光政府”的具體操作程序以及相應的行政評估體制的制度層面的建設不到位是導致陽光政府大多停留在口頭上的重要原因。有關“陽光政府”的一些具體規章制度本身制訂得不夠具體，不具有可操作性，具體的行政部門在行政過程中，并沒有一個具體對口的監督單位，把其行政的“陽光程度”作為一個評估指標。既然陽光只是一個好聽的口號，而不是一個具體可操作的對具體行政部門的執行單位和執行者都構成正面效應的制度，行政單位必然表現出一種消極回避或積極躲避的態度。

另外，政府官員的依法行政、陽光操作、服務民眾的意識也有待提高。一些地方政府官員不習慣于人民群眾直接來過問自己的工作，奉行“多一事不如少一事”的原則，因為過問、監督、評價肯定會給自己的工作帶來麻煩。任何社會交易都是有成本的，地方政府官員不希望在吃力不討好的地方真正由普通民眾來過問自己的職責之內的工作。無論其評價好壞，他們都采取一種不合作的態度。這涉及到的不是群眾的知情權的問題，而是行政人員的權力觀念和行政習慣問題。行政人員認為做這些工作是自己的職責范圍之內的事情。他們不愿意隨意把自己的工作過程，一些關鍵的工作環節隨意地暴露給普通民眾。

■何顯明：近年來中國在接軌國際的過程中，政府管理理念有了一系列創新，許多地方政府也按照新理念進行了一些改進政府管理模式的創新，但這些創新基本上是技術層面的，沒有從根本上觸及中國現行的行政體制，這就很容易造成兩個相互關聯的現象：一是由于行政體制及其背后的政治體制沒有從根本上被觸及，行政運作的基本邏輯（如對上負責的行政責任機制等）沒有改變，推行“陽光政府”之類的創新，實際上并沒有相應的動力機制的支撐，即使主政者想有一些創新，但一般的公務員也還會將這些創新視為自找麻煩；二是政府管理創新的枝節化、碎片化，改革缺乏連貫性，缺乏相互支撐。

“陽光政府”：尋求公開與保密的平衡

□在鄭州“咪表”事件中，被告鄭州市城市規劃局和城建檔案館向法院提出本案涉及的檔案資料，屬于秘密級檔案，其查閱、利用和開放都需要經過相關單位的同意和批準。面對這樣的回答，普通老百姓難免疑惑，哪來那么多“國家機密”、“政府秘密”？到底哪些理應公開，哪些則萬萬不能公開？應該以怎么樣的態度來對待？請您談談您的看法。

■張國清：這涉及到兩個問題：一是民眾知情權的范圍問題。民眾的權利究竟有多大，其實是模糊的。尤其是作為個別的公民的權利，在對政府行政的質詢方面，是沒有具體規定政府一定得這么做的。否則，政府行政成本將大大增加，而行政效率可能會大大減低。我們現在考慮“陽光政府”的時候，往往忽視了一點，那就是一些中國公民對政府的傾向和態度，因為的確有一些公民不是好的公民，他們是抱著一種對政府說三道四的態度來對待政府的一切的。這樣的人多了，并且成為政府經常要對待的一個群體，政府工作就很難開展。

二是建設“陽光政府”度的把握問題。“陽光政府”在哪些方面應當搞，在哪些方面不應當搞，以什么途徑搞，其實都是不清晰的。我們不能因為政府拒絕了一些公民的要求，就簡單地說這樣的政府就不是“陽光政府”了。這里需要強調的是，政府需要向社會公開、公布的東西，就需要公開，公布。但的確有些東西是不宜公開和公布。我反對政府應當是完全透明的說法。政府的一些決定在個別的公民看來肯定是不合理的，因為公民往往是從自己的個人利益和個人視角出發的。公共政策和公共決策的制訂過程，不是照顧一個個具體的公民利益的過程，而是對于公共利益的關注和擬定的過程。因此，在決策中個別公民的利益受到損害是難以避免的。

■何顯明：中國傳統的管制型政府的一個重要特征，是行政運作的封閉化、神秘化，把大量政務信息按照機密等級的方式封閉起來。目前我國還沒有全國性的政務信息公開法，對于什么樣的信息必須公開，什么樣的信息應予以保密等并沒有規范化的做法，這樣，“涉及機密”往往就成為拒絕公開的一個最方便的借口。

在我國，現行法律對知情權沒有明確的規定，知情權還只是一種學理性的權利而不是法定權利。知情權的內容不僅僅局限于知道和了解國家的法律、法規以及執政黨的大政方針，還應當包括政府掌握的一切關系到公民權利和利益、公民個人想了解或者應當讓公民個人了解的其他信息。

■毛壽龍：對一個政府來說，保密的事項應該盡量減少。政務信息分為三類：一是法律、法規以及涉及到公眾利益的信息，政府應該主動公開；二是需要經過一個保密期的信息，按照解密制度解密后，將信息存放到檔案管理部門，供有需要的公民查閱；三是涉及到部分公民利益的信息，比如住房、貸款等個人信息，公民經申請并獲得同意后方能查詢。

通過這些途徑促進政務公開，可以讓公民了解政府在做什么、做了些什么，方便公民監督政府行為。這樣，可以盡量減少部門利益色彩，促使部門利益公開化，有利于政府職能由管理型逐漸向服務型轉變。公民了解政務，了解法律政策，也能增強他們的參政能力。如此一來，遇到政府行政行為不到位或越位，公民可以進行有效監督，必要時通過行政訴訟來維護自身合法權益，有利于推進法治政府的創建。

創新政府管理體制，打破“玻璃門”

□政務公開，本應是拆掉干部與群眾的“隔心墻”，架起了政府與人民的“連心橋”。您認為鄭州咪表事件是否會降低人們對“陽光政府”的期望？或者說，“陽光政府”的執政理念、政府與公民之間服務與合作的理念，對當前中國而言是否期望過高？如何才能把“陽光政府”理念真正地落到實處并更充分地發揮作用？

■何顯明：“陽光政府”不僅僅是一個執政理念問題，廣泛涉及到法治行政、民主行政等體制性問題，在相應的政治與行政制度沒有建立起來之前，“陽光政府”的成效必然是有限的。所謂公眾期望過高實際上正說明政府管理體制的創新已遠遠滯后于公眾的要求。

“陽光政府”真正目的在于建設一個對公眾負責的政府，一個公眾能夠對其行為加以控制的政府。要使“陽光政府”的理念落到實處，就必須把這一理念轉化為現行的制度安排。近期可以實現的，是政務信息公開立法，對哪些政務信息，以何種方式公開作出強制性的規定；長期的任務，是要通過政治體制、行政體制的改革，建立起政府對公眾負責的責任約束機制，使得政府的違規行為能夠得到有效的制止。

■毛壽龍：政務公開，是準確定位政府職能，打造“有限”、法治、服務型政府的基礎。國家保密事項是有限度的、分種類的，而且保密也應該有一個期限，公民應該能通過法定規范的程序、方法來了解到政府信息。

打造公開透明的政府，需要一個過程，必須加強配套機制建設；需要解決一些領導人的觀念問題，調動廣大政府人員和公民的參與積極性，通過立法暢通公民了解政務信息的渠道，并對政務公開中弄虛作假的行為進行責任追究。在此基礎上，實現政府與民眾的良性互動。

（張國清：浙江大學哲學系教授，博士生導師，主要從事法學、政治哲學、倫理學研究。何顯明：浙江省委黨校研究員，政治學研究所所長，主要從事政治學理論、政府管理、公共政策問題研究。毛壽龍：中國人民大學行政管理學系主任，教授，博士生導師，主要從事制度分析與公共政策、公共管理與治道變革、自主治理等問題研究。）