一把手“對簿公堂”

民告官，這個在封建時代被視為“自找罪受”的“叛逆”舉動，在今天的法治社會中早已司空見慣。但是，當政府成為被告時，庭審中卻常常是只見“民”不見“官”。

如何破解“告官不見官”的難題？浙江省一些地方的做法讓人眼前一亮。

一把手出庭成“慣例”

今年1月25日，溫州市中級人民法院的被告席上出現了一位“異乎尋常”的人物，平陽縣縣長仇楊均。

這是溫州市中級人民法院開庭審理的一起市民告縣政府的案子。由于在舊城改建工程中，住戶們認為房價、房租與宣傳有所偏差，17名住戶將平陽縣人民政府告上了法庭。

仇楊均作為“行政一把手”出席，這是溫州市去年底出臺行政首長出庭應訴工作暫行辦法以來，出庭應訴職務最高的官員。

庭審中，仇楊均一直站在被告席上，認真傾聽著原、被告律師之間的辯護，但他沒說一句話。在開庭前和庭審結束后，他都主動上前與幾位原告握手問候。

“行政首長出庭應訴，我覺得很正常，應該是政府的義務，并非因為有規定才這樣做。”在接受采訪時仇楊均表示：“縣長出庭應訴，我不是第一人。十多年前，蒼南縣第一個‘民告官’案子，當時的縣長就出庭應訴了，社會反響很好。所以，我沒想過不去參加開庭，也沒想過派分管副縣長出庭。”

無獨有偶。常州亞美柯寶馬電機有限公司訴杭州市余杭區對外貿易經濟合作局的行政訴訟案，于今年２月２３日上午在杭州市余杭區人民法院開庭。在庭審的兩個多小時里，外經貿局局長李剛作為該局的法定代表人，一直坐在被告席上。休庭后，李剛從被告席上下來，神情坦然。局長當被告，他似乎并未覺得“失面子”：“有過這次坐被告席的經歷，將促使我們今后做好工作。”

“局長當被告，在余杭已是一種‘慣例’。”據余杭區政府法制辦主任金國強介紹，去年以來，區建設局、國土分局、城管執法局的三位一把手都在行政訴訟案件中出庭當過被告。

金國強所說的“慣例”，源于當地去年８月出臺的行政訴訟案件應訴辦法。這個辦法明確規定：當行政部門遇到請求額在5萬元以上的行政賠償案件，或是本單位當年發生的第一起行政訴訟案件，以及受區政府委托履行職責的案件，對本單位行政執法活動將產生重大影響的案件，在全區范圍內有重大影響的案件，行政一把手就應當出庭應訴。

破解見“民”不見“官”難題

各地有關一把手出庭應訴辦法的實施，大大改善了我國行政訴訟中官員缺席審判的局面。

據了解，我國行政訴訟法實施已有10多年時間，隨著市場經濟的不斷發展和改革的深化，一些地方政府因行為不當而被起訴的事時有發生。從1988年蒼南中國第一起“民告官”案以后，溫州民告官就層出不窮，此起彼伏，而且越告越大，從告縣級一直到告市級政府。

然而，另一個常見的現象是，這些“特殊”的被告常常不出庭，致使法庭在很多情況下不得不缺席審判。某市曾有一個統計，在全年2000多件“民告官”的案件中，無一位行政長官出庭。來自溫州市人大常委會執法檢查組的一份報告同樣顯示，自2000年以來，溫州市共審結的5000多起一審行政案件中，行政機關首長出庭的僅64起；1990年行政訴訟法頒布以來，溫州市本級行政首長出庭的僅1起。

“缺席審判并不影響法律效力，卻反映了我們一些地方政府和領導對法律的錯誤態度。”國家行政學院教授應松年說，“政府消極應訴的原因是，我們的一些地方領導思想上還沒有真正樹立法律面前人人平等的意識，還沒有把自己從官的位置上放下來。”

溫州市人大常委會的一位負責人坦言，以前民告官，法庭上常常是見“民”不見“官”，工作繁忙往往成了一把手不出庭的借口，但究其根本原因，還是官本位意識在作怪。他說，越是行政首長不出庭，許多部門越是不會從行政訴訟案件中吸取教訓，以致于會有一個機關一年內因同一個問題被老百姓告十多次的現象。“這次做出硬性規定，有些事必須你一把手出來，有些事一把手確因工作忙的，也要二把手出來——總之，必須有領導出來上被告席。”

仇楊均在接受采訪時也表示了同樣的看法，他說，通過這種平等訴訟與平等對話，可以拉近政府與群眾之間的距離，同時也增強了政府部門工作人員依法行政的意識。

余杭的應訴辦法實施以來，行政訴訟中行政機關法定代表人出庭應訴8件9人次，應訴辦法規定的應由行政首長出庭的案件，出庭率為100%。而在這個制度實施之前，幾乎所有的行政案件都由代理人出庭。

區內各行政單位的主要領導和法制科長們坦言，如果工作做不好，局長就要坐被告席，因此這一制度將促進行政機關提高執法水平，并提高應訴能力。

杭州市余杭區副區長陸永棣表示，要建法治政府，先得“治權”。因此，依法行政不僅體現在行政機關平時履行職責上，也應體現在接到行政訴訟案件后出庭應訴。

“在法庭上據理力爭，依法維護本機關的合法權益，有理有節，這也是行政機關的職責。”陸永棣說。

平等憲政理念的彰顯

《溫州市行政機關首長出庭應訴工作暫行辦法》以及《余杭區行政訴訟案件應訴辦法》的出臺，對 “行政一把手”出庭作了硬性規定。

溫州作為地級市出臺此類辦法，在浙江尚屬首次。這引起了社會上廣泛的關注。

溫州市委組織部副部長沈偉，一個多月前在平陽縣擔任縣委副書記，與仇楊均共事了3年。沈偉認為，以往遇到問題，政府更多的是依賴領導辦公會議、信訪、協調會議來解決，難以擺脫人治的陰影。隨著法制意識越來越強，今后將有更多的行政首長出現在法庭上。所有問題都將由法律說了算，給老百姓一個說法，給政府一個明白。

溫州市中級人民法院行政庭庭長張毅說，出臺這個辦法，意義已經超出了出庭應訴本身。行政機關首長出庭應訴意味著行政機關首長真正做到在訴訟中官民平等對話，能在社會上形成老百姓相信法律的氛圍。

“目前溫州市所嘗試的行政首長應訴制度，在當下的中國無疑具有值得肯定的特殊意義，對于提高行政首長的法律意識乃至法律知識，促使政府依法行政，加速法治政府建設的進程，均不無裨益。”中國憲法學會副會長、浙江大學法學院教授、博士生導師林來梵教授在接受采訪時表示。

此外，法律界人士也認為，浙江讓一把手坐上被告席，與原告平起平坐，雙方在平等的基礎上“對簿公堂”，有助于促使政府依法行政，提高基層領導干部依法行政的能力和確保行政行為的合法性、程序化。

當然，對于“行政一把手”出庭該如何操作，也發出了不同的聲音。比如，行政首長不出庭該如何追究責任，開庭時間確與該行政機關重大活動沖突時，行政首長是否必須出庭等。

對此，林來梵教授認為，應該用一種兼具合理性與現實性的操作方式，不要采取“一刀切”的做法，讓行政首長逢“案”必“出”。他提出，考慮到行政任務的繁重程度以及行政效率的保障，可以在不同行政層級之間設定不同的條件，來確定各級行政首長需出庭應訴的案件。在健全的法治制度下，對于行政訴訟案件，行政首長固然在法律上負有法定代表人的法律責任，但也可委托政府律師以及其他相關人員出庭應訴，而未必完全需要承擔親自出庭這樣硬性的法律義務。許多成熟的法治國家或法治社會就是如此。

林來梵教授同時提到，實行行政首長應訴制度，在當下中國的社會與政治語境中，想必也會使司法獨立、司法公正的原則或理念，在行政首長親自出庭應訴、直接進入司法程序的具體情境之下，而受到一種現實的考驗。也就是說，司法場景中的力量比例以及博弈格局，將會發生微妙的變化，其結果與效果究竟如何，尚需拭目以待。

余杭區人民法院院長傅樟絢認為，長期以來，一些政府干部認為官與民的關系就是官管民，思想上很難接受被推上被告席的現實。有的領導干部覺得“民告官”破壞了自己的聲譽，降低了政府的威信。然而，我國已經加入世貿組織，無論是政府還是公民，都將面臨更加剛性的行為規則。今后，政府與企業、與公民的官司會更多，政府會更多地扮演被告的角色。如果還是一味地靠“缺席”來保“面子”，護“威嚴”，對法律的廣泛推行和國家的民主法制化進程都不利。政府的觀念必須變，不要讓群眾的敬畏多于由衷的擁戴。實際上，如果能放下架子以平等的心態坦然面對“民告官”，更能提高政府的社會聲譽。

顯然，一把手出庭的法治示范意義和政策象征作用是無庸質疑的。但是，當我們對一把手出庭的案件做一個簡單統計就不難發現，官員贏得官司的比例相對較高。于是有人提出了疑問：“是否案件贏的把握大的時候，一把手才出庭呢？”“法官在面對一把手時，是否有一定的特殊考慮呢？”余杭區法院相關同志對此表示，一把手出庭使得政府在收集證據等工作上更加重視，法律程序也更加規范，法官是站在法律立場上，在證據面前做出公正的判處，因此贏的概率也相對要高一些。

不可否認的是，在當下的一把手出庭中，官員依然存在“放下身架”、“擺出姿態”的“官本”心理，還未能將出庭作為日常工作中的“家常便飯”。然而，民主與法治習慣的形成需要實踐的操練，畢竟“走的人多了，也就成了路”。