行政成本該“瘦身”了

中央倡導建設“節約型社會”，著力加強“法制化行政”，這是著眼于長期的發展戰略。建設“節約型社會”，有賴于“節約型行政”的引導和示范；加強“法制化行政”，也必須依靠健全的制度和完善的監督。

然而，不必諱言，一些年來，我們的行政成本一直居高不下，就像是罹患了“肥胖癥”，而行政支出的無序和無度，更反映了當前行政運行過程中制度的缺失和監管的缺位。

一個數據很說明問題，從1978年至2003年的25年間，我國的行政管理費用已增長87?倍，高于同期財政收入增長和GDP的增長。行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4．71％，到2003年上升到19．03％。將2003年行政管理費用同2000年相比，三年內增長1923億元，平均每年增長23％。

對此，全國政協常委、國務院參事任玉嶺直言不諱地指出：“我國行政管理經費增長之快，行政成本之高，已經達到世界少有的地步。尤其值得注意的是，近年來行政管理費用的增長還在上升。”

探尋導致行政成本“肥胖癥”的主要原因，我們發現既有奢侈浪費的問題，更有體制機制的問題。

目前，行政成本的急速膨脹現象，已引起上至中央的高度重視。為了遏制和降低行政成本，近幾年“瘦身手術”不斷推出。顯然，行政成本已不僅僅是一個熱議的話題，因此本刊組織部分專家，對這一現象進行深刻的剖析，希望借此能起到警世作用。

診斷行政成本“肥胖癥”

康泰克

“一個十多億人口的窮大國經濟轉型，的確離不開行政機器的正常運轉。但問題在于。在公開的行政管理費名目下，其增幅讓人瞠目。”讓人瞠目。“這是上海社科院經濟所研究員楊宇立對本刊記者說的一番話。近幾年來，行政成本“肥胖癥”現象越來越嚴重。那么，到底是什么因素導致了行政成本罹患此病?并且有有哪些典型“病灶”呢?請看專家的“把脈”——

“病灶”1：人員膨脹

雖然改革開放以來，我國已進行過幾輪機構改革，但是一個不可否認的事實是，我們還未出“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的怪圈，財政供養人員(俗稱“吃皇糧”的)還是不斷增加，到目前已達到1：35的比例。

實事求是說，這些“吃皇糧”的，很大部分在從事教育、衛生、文化、科技、安全等公共服務事業。現代社會的發展，要求政府提供越來越多的公共服務產品，這方面人員的增多是正常的，也是必要的。問題是不少地方機構重疊，人浮于事，有的地方甚至是“十羊九牧’，“官多兵少”。

以兩個省為例。山東省縣鄉黨政群機構正式人員一般在18萬人左右，然而各類臨時人員一度竟高達25萬多人．許多鄉鎮不堪重負，只能維持“吃飯財政”，有的連工資也不能正常發放，根本無力扶持農業生產，為農民提供有效服務。經過改革，山東目前共清理清退各類臨時人員和超編人員23萬多人，占應清退分流人數的76％以上。僅此一項，每年就可減少5億多元工資支出。江西省共有1822個鄉鎮，“吃皇糧”的干部職工一度達15萬令人，每個村需要負擔5名以上鄉鎮干部，職工，這導致不少鄉鎮的財政收入已不夠發干部的工資。通過改革。他們分流了鄉鎮干部、職工和臨時人員6萬多人，占原有鄉鎮人員總數的40K。

更為嚴重的是，有些地方和部門還存在著“吃空餉”現象，致使財政經費嚴重流失，腐敗行為觸目驚心。許多省(區、市)曾對此開展了對“吃皇糧”人員工資專項清理工作，以堵塞“吃空餉”的“血盆大口”。

河南省在今年數月的專項清理中，就查出“吃空餉”者20773人，涉及資金1．53億元，收繳2227．76萬元。

陜西省西安市在專項清理中竟然發現人已死但工資依然在發放、養老金照舊被領取的咄咄怪事。

這種靠在編不在崗、調出不下編、留職不停薪、虛報工資表、冒領養老金、死亡不注銷，甚至采取欺騙手段，比如，已被判入獄但工資照拿等現象，實質上是對國家財政資金的“巧取豪奪”。

顯然，“吃空餉”現象的存在，與腐敗有著千絲萬縷的聯系。這可以從“吃空餉”常見的幾種類型中很明顯地看出：

一是“權力餉”，就是利用手中所掌握的權力“吃空餉”，不干活白拿錢。如，河南省沈丘縣北楊集鄉財政所原所長高國昌和他擔任副所長兼主管會計的弟弟高國常一起，利用職務之便違規操作，先后使高國昌農民身份的妻子、四個正上學的兒女、農民身份的妹妹和妹夫等十余人吃上了財政“空餉”。寧夏回族自治區同心縣原三任縣委書記馬勇，丁玲、肖金玉大肆違規錄用親屬，制造了大批“拿著俸祿不上朝”的“掛職干部”、輪流上班的“輪崗干部”、十來歲和四五歲的“娃娃干部”，甚至出現了3座墓的陵園居然養了20名管理人員的咄怪事，被人嘲諷為“20個活人守著3個死人”。

二是“人情餉”，即由于“空餉”的資金不是由組織人事部門和單位支付，而財政部門則只管按表撥工資，“羊毛”都不出在“羊”身上，都可以不負責任，所以都不愿去“得罪人”。如，某縣僅教師隊伍就有近千人“吃空餉”，就是因為一些領導干部拿“空餉”做人情。

三是“便宜餉”，即單位主動想辦法占財政的便宜。如，允許一部分在職人員外出，但為其保留人事編制，不影響其調資晉級，外出期間的工資由單位領取，如此便可以留下這筆資金補貼辦公經費或干脆撈進個人腰包。

四是“糊涂餉”，即由于一些職能部門溝通不夠或不負責任，對干部、人事等實際情況缺乏了解，致使一些人明知故犯，大吃“空餉”。

“吃空餉”不僅侵吞了財政資金，還影響了在職人員的積極性，降低了人事制度的威信，腐蝕了一批領導干部，損害了黨和政府的形象。

“病灶”2：公車費用

公車的使用和管理，特別是公車費用的居高不下，一直是社會關注的熱點問題。普遍認為，目前的公車制度存在著三大弊端：

一是公車費用高，財政負擔重。一輛公車的年運行成本(含司機工資，福利)平均達五六萬元，各地公車消費占財政支出的比例都比較高。

二是公車私用現象嚴重，普遍形成了“三三制”現象，即辦公事占三分之一，領導干部及其親屬私用占三分之一，司機私用占三分之一。

三是公車使用效率低下，浪費驚人。據測算，社會其他運營車輛每萬公里運行成本為8000余元，黨政機關公務用車則高達數萬元；每輛出租車的使用效率為公車的5倍，而運營成本僅為公車的13％左右。

據披露，全國公車一年耗費的財政資金，2004年，全國至少有公車400萬輛、消費財政資金4085億元，約占全國財政收入的13％以上。

據一份調查報告披露，浙江省某市至2002年9月止，全市行政事業單位有各類公車7587輛，且年遞增率為5％左右，每年公車購養費保守估算高達5億多無；其中，市直行政事業單位擁有公車1945輛，一年的用車開支達1．36億元。公車消費占單位行政經費達80％左右，這筆費用占到全部財政收入和財政支出的比例分別為10％和38％。

還有一個嚴重的問題是，超標準、超編制配備使用公車問題屢禁不止，

“‘屁股底下一座樓’成為群眾反響強烈的熱點之一”。

云南省紀委2004年就曾對大理白族自治州大理市、洱源縣部分違規購買超標豪華越野車的責任人進行處理，其中大理市委書記被撤銷黨內職務。經查，大理市2004年1月至4月共購置了越野車12輛，支出資金858．34萬元。在查處這一案件的同時，他們還對全省違規購買超標公車現象進行了檢查，同樣發現了比較嚴重的問題。在2004年的5個月時間里，云南全省黨政機關、事業單位共購買超標公車255輛，金額高達1．26億元，其中有167輛是大排量豪華越野車，一輛8缸豐田越野車更是高達88萬元。

2003年11月20日，呈貢縣委用“昆洛”公路拆遷補償費、財政資金和其他資金409．8萬元，購買了6輛型號為陸地巡洋艦霸道3956CC、排量為4．0L的4000型大排量豪華型越野車，供縣領導使用。此案后被云南省紀委查處。

近年來，群眾和輿論普遍呼吁進行公車改革。但是，由于“公車改革影響最大的既得利益群體主要是領導階層，因此公車改革的阻力特別大”。個別地方所進行的公車改革，又方案不一，有的甚至是變相增加福利，導致改革變味走樣，引起群眾不滿。

有專家認為，“現在的公車改革是政府既當裁判員又當運動員，自己制定規則、自己執行、自己解釋，缺乏人大監督和群眾參與、難以得到社會普遍認同。”因此，他們認為，公車改革既要借鑒國外公車管理的先進經驗，又要符合我國國情和適應社會各階層的承受能力，“既不能搞‘一刀切’貨幣化改革，也要防止出現‘補貼照拿，公車照用’的現象，確保改革順利進行。”

“病灶”3：公務接待

現行的公務接待同樣是財政支出的一個“黑洞”、也在很大程度上促使行政成本居高木下。一些地方和部門、單位熱衷于迎來送往，公務接待越來越講究，出行、住宿和宴請越來越豪華，浪費也越來越嚴重。據資料表明，僅公款吃喝一項，我國每年的支出就達到2000億元，約占財政收入的7％左右。

湖南省冷水江市曾專門對全市15個行政事業單位從2002年至2004年3年間的公務接待進行了專題調研，發現問題確實嚴重!

一是接待費用居高不下。調查顯示，2002年至2004年15個單位接待費總額分別為276．9萬元、213．7萬元、286．7萬元，平均每年259．1萬元，每個單位年均接待費達17.3萬元，占總支出的5％，占公用經費支出11%。公務接待費所占公用經費的比例已成遠遠超過了財政部關于行政事業單位業務接待費列支管理規定中“不得超過單位當年預算中公務費的2％”的標準。另據該市核算中心提供的數字表明，全巿2003、2004兩年納入集中支付核算的180家行政事業單位的接待費為1339．5萬元，1479．3萬元，分別占當年總支出的4．6％和4．8％，占公用經費的12．8％和11．9％，相當于當年全市一個月的正常支出。

二是開支項目五花八門。雖然國家對公務接待開支項目有明確的規定，但現實基本是“公務接待是個筐，不管什么都往里裝”，而且又呈現公款吃喝高檔化，公款娛樂超前化、變相送禮隱蔽化、其他項目接待化和私人行為公家化的趨勢，特別是一些領導干部把本應由個人負擔的消費轉成公款消費，小至個人的應酬，大至送禮，打牌、高消費娛樂。據初步測算，該市一些單位的接待費中吃喝占45%左右，娛樂占20%左右，送禮占20%左右，其他占15%左右。

三是攀比之風愈演愈烈。調查的15家單位中，接待費最高的單位一年達31．5萬元， 占到總支出的10%。

四是票據管理混亂。按規定接待費的票據大多應是餐飲\\娛樂發票。但許多單位白條不少。而且金額較大。動輒成千上萬。就是在正規的發票里，也存在大量無單位公章、無內容說明、無經手人員的“三無”發票。應該說，冷水江市調查發現的問題具有普遍性，尤其是公務接待中相互宴請、假公濟私的現象，影響惡劣，

“病灶”4：奢華會議

現在，一些領導干部追求奢華，講究排場，貪國安逸享受。就說開會，雖然很多單位自己都建有豪華辦公樓。會議室，但一開起會來，仍然熱衷于到郊外的度假村、溫泉城去開，而且花費驚人，特別是各種各樣的論壇，讓“會議旅游”、“考察旅游”統統穿上了合法外衣。主要問題：

一是會議過多過濫，往往都是以會議貫徹會議，而且舉辦會議，不是考慮開會的目的和效果，而是注重會議的格局和形式，越來越講究檔次和規格。部門，單位的會議要開成黨委，政府的會議，邀請上級更不馬虎，黨委、人大、政府、政協和上級有關部門的領導都要在主席臺上“排排坐”，黨委領導講，政府領導講，結果都是長篇大論，都是大同小異。還有就是“會生會”，即一級一級地傳達會議精神、從中央到省到市再到縣鄉，許多會議實際就是只起“傳聲筒”的作用，區別無非是在中央、省里文件的基礎上再加些壓，如把“重要”強調為“非常重要”，把“加強”改成“重點強化”等等。

那么，一次中等規模的會議大約需要花多少錢?新華社記者在參加遼寧省某部門的一次年終工作總結會時算了一筆賬：會期兩天，與會人員100多名，標準間的收費標準約400元錢，僅住宿費就要8萬多元，如果加上會議場地使用、用餐等各種費用，將超過10萬元。這還算是“正常”的會議支出，最鋪張的莫過于審計署披露的國家電力公司3天會議花費304萬元資金的典型案例。

二是會議奢華，或“不拘小節”，致使開支巨大。在這方面，突出表現在許多會議往往都要安排到這湖那山的度假村、溫泉城里的星級賓館去召開，場館豪華，而且為了營造氣氛花樣越來越多，比如，在會場附近租用空中飛艇、放熱氣球，懸掛橫幅等等。還有就是講究派頭和舒適。東北某省會城市召開的一個黨政部門會議，雖然室外滴水成冰，但室內卻炎熱如夏，與會人員需要靠吃雪糕來降溫解熱。

而且，現在會議材料的印刷也越來越豪華、精美，也成了一筆不小的開支。媒體披露，有一個會議，在簽到處，會務組準備了3本燙金簽名簿，每本價值250元，與會人員每人的簽名都要占去一頁。簽到后，接待人員遞給與會人員每人一個手提袋，里面裝滿了各種會議資料，其中一本厚厚的“x x大事記”重達三四公斤。不管有用沒用，與會人員人手一份。如此，一個200多人規模的會議，需要用紙達1噸左右。據一家賓館會議中心的工作人員透露，他們每月平均接待50個會議，要處理掉1噸左右的會議“廢紙”。

在一些地方，甚至還有“突擊辦會”，“為了花錢而開會”的怪現象。比如，一些政府部門到了年終，看到賬上還有剩余資金，又不能分給大家，便拿出來大開“神仙會”，到風景區的什么中心、什么山莊呆上幾天，大家享受一通，再拎回昂貴的會議“紀念品”后，便歡天喜地地回家。

三是會議畸變為“形象工程”。近年來，一些地方熱衷于“造”會，各種名目的國際研討會、高峰會多如牛毛，一個個會議動輒冠以“國際”。“高層”兩字，并不惜重金請來“走穴”的所謂知名學者和教授——土的不稀奇，還喜歡請洋的來，層次節節攀升，標準越來越高。這些會議的檔次和規模往往與領導的“面子”結合在一起，所以，場面往往比一般的會議更大，花費也更大。

民間流傳的有關會議的順口溜很多，如“開會像過年，酒肉都齊全”，“開會開會，一開就醉”，“一天會議兩天玩，四天五天是參觀，六天七天算中轉，八天九天把家還，回來還得歇一天，湊足十天花萬元”，就是對奢華會議的真實寫照。

因此，厲行節約當從開會做起。新華社記者去年盛夏在沈陽參加一個新聞發布會時，便感到耳目一新：會場不在室內，而是在一塊草坪上。大樹環抱形成的涼蔭讓人感到十分愜意，不需要開燈，也不需要冷氣。會議材料僅有幾頁且是雙面印刷。會務人員也沒有向與會者發放礦泉水——誰口渴，就到設在草坪一側的茶臺斟取，喝多少倒多少，輿論稱這樣的會議是“綠色會議”。當然，現在科技發達，有些會議完全可以用電視電話會議來替代。這樣，既節約了會議費用，又節省了與會人員的時間。

“病灶”5：出國考察

北京市市長王岐山在今年的一次會議上，講過一個“幽默故事”。他說：“以前，聽說南斯拉夫的奶牛養得好，中國人就經常去參觀。當地的官員就對我們講，‘中國人就是愛學習，連我們的奶牛都認識中國人了! ’我也不知道這是表揚還是批評，可能是我們去參觀的人太多了吧。”

是表揚還是批評?這真是個問題。

確實，這個“幽默”故事背后，道出了一個嚴肅的問題，那就是我們的出國考察，人確實是太多太頻繁了。顯然，無序無度的出國考察，使行政成本急劇上升。一個事實是，近年來，借考察、培訓為名，公費出國幾乎成為各級黨政機構和公共機構的一個普遍現象，有些地方和部門甚至把出國考察。培訓搞到鄉鎮一級。據統計，目前我國每年干部公費出國消耗財政費用已逾3000億元，而且干部出國的勢頭還有增無減。

其實，對干部出國考察，中央早有一系列明確規定，但一些地方和部門就是搞“上有政策，下有對策”。

可以這么說，中國黨政干部出國考察的自由度是許多國家所望塵莫及的．前不久，美國艾文市市長與中國某市市長在電視上有一段公開對話。當雙方互致邀請時，美國巿長“吝嗇”地表示她沒有訪華的費用，如果訪華，費用就屬額外開支，不在她的辦公費用之列，無法支出；而中國市長則沒有表示出任何對出國費用的顧慮，并“慷慨”地表示他將支付對方訪華的一切費用。反差就是這么大。

這些年來，中央和各地都加大了管理力度。比如，長沙市出臺規定，嚴禁用公救出國(境)旅游或變相旅游。因私出國(境)的費用只能由個人承擔，不得用公款報銷。嚴格的審批和管理，使該市的出國考察銳減，2005年一年，他們共核減出國團組318批1300人次，節約行政費用達2144萬元。

防止“西天取經”變味，確是遏制行政經費不斷膨脹的必然要求。其實，在如今這個信息時代，“西天”的有些“經”，已不再需要像唐僧那樣“跋山涉水”千里迢迢去“取”了，出國考察已不是唯一的學習方法。即便對那些必要的出國考察，我們也要嚴加管理，比如，應該建立相應的出國考察公示制度，將出國考察的目的、任務、必要性以及行程公布出來；出國歸來，還必須拿出成果報告，接受監督，絕不能花了錢出游一圈，回來只知感嘆“長了見識、開了眼界”。一句話，要讓出國考察成為領導干部肩負的一種責任，絕不能成為游山玩水的待遇，更不能成為互相攀比的職務消費。

順便提一句，現在在國內的公費考察、培訓等費用也驚人，而且“掛羊頭賣狗肉”的現象——變相的公費旅游，比起出國考察來，人數更多、范圍更廣、名堂更透，因此問題也更嚴重。一些地方，部門和單位借“學習考察”、“招商引資”、“接受教育”等名義，擅自改變或增加路線、地方，把公費旅游巧妙地隱藏在學習考察和公務活動之中，所花費的行政資金非常巨大，同樣應該引起我們的高度關注和警惕。

診斷建議

“病灶”已經“顯形”，因此，如何對“肥胖”的行政成本進行“瘦身”，也就成了當務之急。可以這么說，能否有效地進行“瘦身”，直接關系到執政能力的提高、和諧社會的構建和全面建設小康社會的歷史任務能否順利進行。

首先，增強成本意識，完善成本預算機制，要在行政經費管理方面引入成本預算機制，特別是強化人大對預算編制的審查和監督職能，積極推進公共財政預算的改革。把相關的審查和審批權限按照憲法的規定真正賦予人大。

其次，政府必須嚴格地在預算的約束下配置和運作行政資源，以預算制約編制的分配，控制機構、人員和經費膨脹，徹底杜絕機構重疊和因人設崗等人浮于事現象，從而有效減少行政成本的“剛性支出”，提高財政資金的使用效率。

第三，實施職務消費制度改革。用法律的形式規范公務人員在用車、接待、出國等方面的公費開支的行為，積極探索公務人員職務消費的定額化、統一化、透明化和法制化改革，有效遏制職務消費“黑洞”，切實降低制度外行政成本的無序、無度支出。

第四，構建全面、新型的監督機制，建立起縱橫交錯的監督體系。政府的行政開支必須列出具體的細目，接受人大監督，同時，引入財政、監察、審計等職能部門的監督，以及政協、媒體等在內的民主監督和輿論監督，保證行政經費從預算到財務決算能夠全程接受監督，遏制浪費和腐敗，控制和降低行政成本。

第五，繼續深化機構改革，切實轉變政府職能，建設服務政府和責任政府。按照市場經濟體制的要求和精簡、統一、效能的原則，調整政府組織機構，精兵簡政，裁減冗員，優化結構，減少行政層級，從而構建起“小政府大服務”的架構，使政府的職能真正轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，有效實現“節約型行政”和“法制化行政”的目標，量大限度地遏制和減少行政成本。

編輯：韓鐵馬

行政如此開支行不行？

楊宇立

“沒有財政就沒有行政”，有了財政也不能放縱行政(開支)。這是文明的常識和共識。但中國歷史上的財政和行政從來沒有做好過，現在也不能說做好了。基本的事實是，行政體制改革明顯慢于經濟體制改革，行政預算約束過軟，不透明。

由于在稅收這一側不能準確識別高收入者，中等收入和低收入人群對行政開支的貢獻最大。

改革開放以來，我國行政管理費支出顯著增加。由于“軟行政權力”對我國經濟改革過程非常不利，一個10多億人口的窮大國經濟轉型，的確離不開行政機器正常運轉。問題在于，在公開的行政管理費名目下，其增幅讓人瞠目：按財政主要支出項目開支的行政管理費從1978年的49．09億元，增至2004年度的4059．91億元，劇增82．7倍；按財政功能性質的分類支出，行政管理費從1978年的52．9億元猛增至2004年的5521．98億元，增加了104．4倍。謂之“驚人”，一點不過分。當然，對此還需解疑釋惑。

一

首先應當扣減通脹因素。假定按多數人同意的1：20比數計算，即2004年100元錢約等于1978年5元錢的購買力，行政開支的增幅顯然足夠抵消通脹因素。也就是說，用通脹因素來解釋行政費用的增幅恐怕沒有說服力。人們強烈質疑的不是行政開支為什么增加，而是它為什么跑得如此之快?

其次，全國財政支出增幅中“跑得最快”的項目是“其他支出”。它從1978年的35億元增加到2004年的5341．14億元，增加了150．84倍，占財政總支出比重高達18．75K。誰都不懷疑，在“其他開支”項目中的公共資金當中，有一個不小的份額隱蔽地流向了行政渠道，否則很多賬都算不攏。相比之下，占財政總支出19．4％的行政開支增幅“屈居亞軍”就顯得有些“冤枉”。因為預算外收入的比重也相當高，其流向的一個很大比例也在行政費用上。如此看來，我國的全部財政收入當中，每5元錢就至少有1元錢用于行政開支，比重是不是太高了?

再其次，中國事業單位的一舉一動都是比照政府行政部門的。由于事業單位改革步伐不大，人們容易判定，政府行政機關花錢有什么特征，事業單位花錢就有非常類似的習慣。這不是說學校，醫院的錢就很多，而是說如果有了錢，多數事業單位花錢的方式具有與政府行政機關類似的浪費習慣。

最后，無論政府的稅收來自企業還是來自個人所得，辦企業都應該是政府求之不得的事情。但實際情況卻不然。例如，注冊審批一個個體簡單勞動崗位的費用，在美，英等發達國家不到其人均年收入的1％而在我國則沒有少于3％的。在中西部不發達地區，行政審批費用竟然占到這類工作人均年收入的11％。不少工商，城管部門既無力“打假”和維護市容衛生，又把諸如擦皮鞋、賣冰棍、修自行車等低收入就業崗位“打擊”得雞飛狗跳墻。老實說，與其讓城市“一塵不染”，真不如讓初級服務業遍地開花，多容納些人就業。對于解決這類矛盾，行政工作成效實在差勁。至于高層次行政工作效率，2002年，政府為出臺一個原事業單位領域的綜合改革方案，居然花掉了100億。這種行政行為簡直像在“燒錢”。

二

由于種種原因，我國行政成本高于世界平均水平25％，與發達國家更沒法比。我國僅政府機構的能源消耗就占全國能源消費總量的5％。政府采購行為不規范，每年浪費近千億元，使我國科學儀器設備比原歐盟15國的總量還多。每年的公車開支3000億朝上不朝下。今年，至少有5個省、自治區擬購置新公務車的開支增幅創歷史記錄。據測算，一臺公務車的平均利用率不到一臺出租車的30％，而養一臺出租車的成本僅為養一臺公務車成本的13%。“公款吃喝”現象，更讓人提起來就傷心，其每年的花費在3000－3500億元之間。而整個“十一五”期間，國家財政5年對農業的總投入才4800億元。不要說腐敗，僅僅住房、公務車、“公款吃喝”三個問題，就使“官聲”很差，使寶貴的政治資源嚴重流失。

人們不能理解，為什么經濟改革大大縮減了政府職能，公務員被裁減了約502，政府行政開支反而越來越高得離譜。與此同時，也確有相當一批貧困地區的財政極為困難，公務員的工資都不能按月足額發放，遑論社會保障資金到位。這些情況說明，我國現行行政體制的弊端已經到了與建立社會主義和諧社會很不協調的程度，需要加速改革。

“政府是集體行動的工具”。這句話說起來輕飄飄，做起來重千鈞。我國吃財政“皇糧”人員(不包括軍人)2004年底總數為3736．3萬人，政府行政機構為1199萬人，占32．12，近1／3。而我國警察、警力、法官不足是顯而易見的。這還不算農村搞自治，農民自養的“涉公”人員。中國有歷史記錄的“吃皇糧”者與“供皇糧”人數，在漢朝為1：945，唐朝為1：500，清康熙時為1：91，如今大約為1：26或更低。相比之下，美國1996年的同比數為1：15左右，現在的數據可能更低。為什么美國人能容忍那么多人“吃財政飯”?這個看似有趣的問題，把我們帶到了政府管理問題的“深水區”。簡單說，中國之落后主要不在技術上，而在整個制度和公民社會的質量上，也不完全是政府的問題。比如，如果人人都遵守文通規則，城市還需要養那么多“交通協管員”嗎?

其實，中國人所理解的“政府”與美國人所理解的“政府”有著深刻差別。坦率說，多數中國人既希望擁有廉潔高效的政府，也希望擁有類似“高級保姆”的政府。近現代中國人在涉及公共利益、公共行為、公共選擇、公共管理、公益、公德、公民等“涉公”問題上，“無能”在全世界都出了名。有錢人一出國旅游就顯得不文明，沒錢人出國做勞工往往看不起窮國人，回國后卻能立刻在窮同胞面前顯出三分傲氣。這些表現都不配自稱“公民”，也使整個社會達不到“公民社會”的標準。于是，公權力必須順勢推出“很厲害的紀律”。但愿這一時代的而不是歷史的過程，不必再延續很長時間。一般說來，如果人群對于“涉公”問題缺乏經驗，往往導致約束公權力時有心無力。明乎此，我們才能理解美國的官民比例很高，但清廉指數卻很低的現象。

三

19世紀末期，美國人迎來了一場“進步黨人”運動，合并統一征收企業所得稅和個人所得稅。然后，模仿企業，對公共行政開支編制嚴格的預算，使財政在“收”和“支”兩頭都透明，等于“鎖死”了行政成本。

發達國家的這種趨勢，在2005年1月1日達到了新的頂峰：英國正式施行《信息自由法》，使公眾與政府信息的關系由“需要知道”變成了“有權知道”。如果政府拒絕公開行政開支去向的信息，公民可以起訴政府，由法庭依該法律強令政府公開。

什么叫責任政府，可以合理解釋自己行為的政府叫責任政府，而不是揚言要包辦一切的政府。公民社會對責任政府的要求不會少于這一點，也不會多于這一點。

中國是世界上少數實行單一制的重要大國，公眾對“地方政府”概念的理解十分狹隘。發達國家地方政府行政工作最常見的事項，包括警察、消防、教育、公共交通、街道和高速公路、機場，海港、排污、固體垃圾收集和處理、公共保健和醫院、公共福利、公園和娛樂、住房、城市修繕，供水等等。當這些政府雇員工作時，他就在付費人身邊。可見那些國家地方政府的管理重心很低。

比如在美國，公民自辦的“涉公”事項很多，準政府組織遍地都是，稱謂五花八門，運行起來卻顯高效節省。公民既“公審”了自己身邊“涉公”事項的預算并繳了費，又能直接體驗服務。絕大多數人還有從事志愿服務的經歷，全社會又很看重一個人的志愿工作經歷。把這些因素綜合起來考慮，再加上公民擁有“地方政府創制權”，一個公民難道還不能鍛煉得貨真價實嗎?政府行政預算怎么敢放肆的用于公款吃喝、旅游?怎敢超預算建辦公樓?而中國地方政府的雇員，大都在辦公樓里開會，或者寫材料。老百姓缺乏自治經驗，也缺乏監督政府行政預算的制度渠道。改變這種局面還需要官民一起付出巨大努力。

(作者為上海社會科學院經濟研究所研究員)

編輯：靳偉華

行政支出的官方數據與民意樣本

肖 荻

我國是世界上行政成本最高的國家之一，不但遠高于歐美發達國家，而且高出世界平均水平252。有報告顯示，2003年，我國公務和行政性支出占國家全部支出的37．6％，而美國只占國家全部支出的12．5％。2005年，我國僅公車消費、公款消費和公款旅游三項加起來就占國家財政收入的20％，相當于全民義務教育投入的5倍。中國科學院發布的《2002中國可持續發展戰略報告》也表明，中國經濟運行的成本是越來越高，如“用1美元在世界平均狀況下可辦到的事，在中國就需花費1．25美元”。

財政部財科所兩位專家最近對我國行政經費增長與占財政總支出比重，特別是與國際比較所做的具體的“定量”分析，可以使我們更加明了我國行政經費支出處在怎樣的“高位”運行。

一是我國的行政經費增長的速度過快。數據顯示，改革開放以來，我國行政經費竟增長了87倍，年均增長3．5倍。

二是與財政總支出比較也是超常增長。我國的財政總支出從1978年的1122億元到2003年的24649．95億元，增長了21倍，年均增長0．8倍。

三是與GDP比較也是超常增長。我國GDP從1978年的3624．1億元到2003年117251．9億元，增長了31倍，年均增長1．2倍。

四是按財政功能性質分類的各項支出經費比較，除了其他類經費外，行政經費支出也超過其余的各項經費支出。如經濟建設費1978年為718．98億元，到2003年為7410．87億元，增長10倍；國防費增長11倍；社會文教費增長44倍，其他經費增長117倍。

再從我國行政經費占財政總支出比重來看，其逐年上升的趨勢也非常明顯。1978年僅占4．71％，到2003年已占19．03％，25年來每年平均提高0．57個百分點。假如從世界各國一般公務支出占財政總支出的比重來看，則可以發現，其他國家大多低于我國，比如，一般公務支出占中央財政支出的比重，日本(1993年)僅為2．38％，土耳其(2000年)為3．2％，英國(1999年)為4．19％，泰國(2004年)為5．2％，印度(2000年)為6．3％，俄羅斯(2000年)為7．6％。

如果說這是“官方數據”，那么，四川省委黨校羅振宇教授所作的一份抽樣調查，則可以說是“民意樣本”。

這一份“民意樣本”，頗能反映大多數干部對我國行政成本支出的態度。

調查顯示，許多干部認為辦公經費、公車費用、接待費用和采購費用等，“大有水分可擠”。詳細的分析，進一步印證了這一看法。在諸多行政經費支出中，公車費用首當其沖，約24％的干部表示對當前公車使用情況非常不滿意，約47％的干部對公車使用情況不滿意。在選擇3個對于縣級政府改革的最重要措施時，約48％的干部選了“大幅度減少公車使用的數量和范圍，實行公車改革”這一項。干部們表示，公車使用存在三方面問題：公車私用，公車資源沒有優化使用，公車使用中存在攀比心理。接待費用也頗受關注，約12％的干部表示對于接待費用情況非常不滿意，55％的人表示不滿意，21％的人認為嚴格控制接待費用的數量和范圍是對縣級政府改革的最重要措施之一。他們普遍反映接待費用隨意性過大，由于缺乏明確細化的接待標準規定和監督制約措施，接待費用近年來“扶搖直上”。還有不少干部認為“政績工程、形象工程的費用最有水分可擠”，調查顯示，17％的人對當地的政績工程、形象工程非常不滿意，56％的人表示不滿意，52％的干部認為應該在西部地區的縣級以下政府停止一切政績工程、形象工程。

雖然這僅僅是對西部地區縣級行政成本的一次問卷調查，然而，應該說，它還是具有一定的普遍意義的。西部地區如此，東部地區情況也大同小異。一言以蔽之，我們的干部群眾對目前我國行政經費的過高支出、行政成本的居高不下，基本是持“不滿意”態度的。

編輯：韓鐵馬

資興：一個具有示范意義的典型

肖 華

“十一五”規劃明確指出，要“深化政府機構改革，優化組織結構、減少行政層級，理順職責分工，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本”。可見，黨中央、國務院高度重視行政成本問題，對遏制和降低行政成本，已經提出了具體的改革目標。

確實，為了給行政成本“瘦身”，中央這幾年來是“手術”不斷。量受中外注目的是行政區劃的調整和領導職數的減少。

撤并鄉鎮建制可以大幅減少行政供養人員，到2004年9月，我國的鄉鎮數已減少到37166個，比1995年減少9970個。如果說這是橫向的改革，那么，精簡機構，減少領導職數就是從縱向加以改革。從國務院精簡機構到裁撤鄉鎮的七站八所，這些年來精簡機構的改革力度之大，為歷史上所罕見，僅鄉鎮就精簡機構17280個，減輕財政負擔8．64億元。特別是，對今明兩年的換屆，明確規定黨委副職只設兩名，這與以往比，改革力度非常大。這一“手術”，減少了領導層級，有利于提高工作效率。減輕財政負擔。

與此同時，國務院各部委和地方各級政府還加快了政府職能轉變步伐，大幅精簡行政審批事項，減少審批環節，簡化辦事程序，規范審批行為，逐步使政府從“全能型”向“有限型”、從“管理型”向“服務型”轉變，從而有效地減少財政供養人員，減少財政支出。

如果說，這些都是著眼于宏觀的改革，那么，不少地方政府的一些探索，則更側重于從具體的制度改革入手，為行政成本“瘦身”，從而降低財政支出。

湖南省在職務消費制度改革方面所進行的有益探索，已經取得了良好成效。

該省探索的職務消費改革主要有三種方式：

一是限額消費，即嚴格確定接待費，通訊費、辦公費、差旅費、交通費的標準，包干到人，限額使用；

二是把接待費單列出來實行總額控制，核定額度并逐年遞減，分月核算，超支不補；

三是實行貨幣化改革，即逐項確定標準，補貼到人，統一發放，取消報賬。一個具有示范意義的典型是該省資興市的領導干部職務消費改革。

應該說，資興市的改革并不緣于財政的壓力。在湖南，它的綜合實力在縣一級位居第五，人均GDP則位居全省第二，2004年財政收入達4．33億元。正如當地一名干部所說的，“如果我們想坐更好的車，提高接待的檔次，錢還真不是大問題。”那么問題是什么?是他們看到了領導干部職務消費的驚人支出。據統計，不包括鄉鎮和省市垂直管理單位，資興市2002年公務接待費用高達1100萬元，2003年和2004年每年都超過了1700萬元。顯然，問題是嚴重的。為此，他們決定改革。

改革從2004年開始施行。切入口是公務用車制度。

說起公車改革，當時還有這么一個插曲。考慮到傳統的職務消費習慣和體制，他們最初的想法是從鄉鎮、科局改起，認為這樣難度相對會小一些。沒想到，在召開市委常委會和市四套班子領導會議討論改革方案時，市一級的領導紛紛表示應該以身作則，從自己改起。這樣，在2003年的12月，市四套班子領導的小車率先全部移交到了市機關車隊管理。

經過深入的調研、討論和測算，資興市最后確定了公車改革的基本模式：“兩個取消”、“兩種補貼”、“兩個鼓勵”、“三個配套”。“兩個取消”，即取消市級領導專用車和各單位的公務用車，取消專職司機，公務用車全部納入車隊管理，司機由車隊聘用。“兩種補貼”，即市級領導小車費補貼和科局級領導交通費補貼，按照“分檔定標、核定到崗、指標到人”的原則，市屬部辦委局單位按工作特點和用車量的大小分為一類局至三類局3個檔次，相關領導于部按檔次分別享受小車費或交通費補貼。“兩個鼓勵”，即鼓勵領導干部乘坐社會營運車輛，節約的費用50％歸己；鼓勵領導干部購買小汽車，購車后，由市財政按月將補貼費100％發給個人。“三千配套”，即配套建立機關公務用車出租車隊，領導干部以及單位因公務用車，實行貨幣化租用；配套設立財務專賬，兩種補貼指標到人，財政集中管理，車隊按月核算，年底按人結算；配套制定車改紀律，對違反規定的嚴肅追究責任。

實踐證明，資興市的公車改革是成功的。首批車改集中的122輛小車在試運行兩個月后，他們又重新核定工作所需車輛數量，對多余車輛依法進行了公開拍賣，拍賣所得收入上繳市財政。車輛集中管理使用后，僅2004年就實現營運收入320多萬元，創利50多萬元。

公車改革取得了良好的政治、經濟和社會效益后，接著的公務接待制度改革也就水到渠成了。

2005年，公務接待改革正式啟動。

由于有了公車改革的成功經驗，這次的公務接待改革，他們在一開始就制定出了一套有廣泛民意基礎的改革模式，叫做“統一政策，分級負責；分檔定標，指標到人；節約有獎，超支自負；單位管理，專戶核算；每月通報，年終兌現”，即根據崗位的實際工作量和公務接待量確定公務接待費指標，實行費用總額和接待標準“雙重控制”，各單位按照前一年接待費用的總數下降20%-25%來核定當年的接待費用基數。接待費不直接發放到人，在指標范圍內按會計制度規定的程序據實報銷，節約部分的20%獎勵給個人，單位節約部分50%獎勵給個人(其中20%獎勵單位主要領導，30%獎勵另外的領導班子成員)，其余50%獎勵給一般工作人員。超過包干指標的，市會計核算中心不予報賬。

不僅如此，他們還制定了非常具體的費用限額標準。市委、人大、政府、政協主要領導每年每人4萬；市委副書記、市政府常務副市長各2.5萬；市委常委、市人大常委會副主任、市政府副巿長、巿政協副主席、巿人武部部長各1.5萬，其他的副處級領導，如助理調研員、副處級單位黨政主要領導各1萬。同時規定，職務對等的市級(縣處級)領導接待費用最高標準為每人70元／天，基層領導和工作人員到機關單位聯系匯報工作，到就餐時間的，由接待單位發放每人10元／餐的接待費，或者安排到單位食堂就餐。來客5人以下的，陪客2人；來客6人以上的，陪客人數不能超過4人。

標準細化到這個程度。資興市改革公務接待的決心可見一斑。改革，帶來了新的風氣和面貌。

有一個生動故事，是市委副書記、紀委書記李太海招待記者。記者到資興采訪；李太海很高興并出面接待。他讓工作人員轉告記者，說是要請吃飯。“不是改革了嗎?”記者正納悶，車子已不知不覺在一家不起眼的小餐館前停了下來。等候在此的李太海說：“我還有幾位客人，一起吧。”飯后一算賬，李副書記招待十多位客人卻花了不到200元。

改革的成效已經顯現。資興市公務用車制度改革推行一年半以來，累計節約財政支出達1200多萬元；公務接待制度改革后，每年節約開支也達300萬元左右、費用平均下降約41％。

編輯：韓鐵馬

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一個發生在美國小鎮的故事

普通百姓不同意政府的作為能怎么辦呢?在美國新英格蘭的一座小城里，市民們干脆投票決定把政府給關閉了。這是關于一個小城——緬因州萊巴嫩——決定關閉自己的政府的故事。

小鎮里的居民不喜歡他們的鎮管理委員們制訂的新預算，就投票決定把鎮公所給關閉了。關閉鎮公所意味著，人們在夏天大部分時間里領不到釣魚許可證和結婚證，也不能辦理車輛登記。救援小組急忙到鄰近城鎮借用手套和別的用品。

在一些人看來這可是個驚人的民間戰略，但在緬因州并不見得。這也許是美國北方佬獨立精神的老傳統，或許就是在漫長寒冷的冬天里礪煉出來的倔犟脾氣。反正該州的許多老百姓，因為能頂撞那些對他們頤指氣使的權威們而感到驕傲——甚至有點洋洋得意。

在萊巴嫩，鎮委員們的報酬問題把許多人惹火了。多年來，選出來的三位領導人是按每小時10美元付酬的——總計起來每年能到手1．5萬到2．4萬美元。這等于每周工作28—46小時。但是人們越來越懷疑某些委員是否干夠那么多小時。畢竟小鎮不是有那么多官僚事務的大都會，它不過只有兩個加油泵，人口僅5000。“我們這種小城鎮的一個委員憑什么拿那么多錢?”一位業主提出問題，手里揮動著計算器，使勁敲打著數字：“如果鄰近城鎮的民選官員開一次會拿20美元，即便他們一周開兩次會，我們算算看，一年才2080美元。”此等要不得的行為傳遍了全鎮，于是居民們造反了。他們投票否決了鎮政府預算，包括從附近城鎮買一輛救護車的計劃。轉眼之間，萊巴嫩的8名政府雇員都領失業救濟金了。該鎮成了美國小政府最極端的實驗。

然而，萊巴嫩居民并不像西部反政府民兵那么激進。事實上，鎮公所關閉期間，居民諾伊斯還從自己的加油站賒給消防和救援隊400美元的油費。當鎮公所再次開門后，鎮委員們讓步了，同意按小時取酬繼續干下去。“我會嚴格記錄工作時間，”鎮委員達里爾·穆爾這么說。而他的一位同事說，他以后不再競選了。

編輯：靳偉華