長三角區域規劃草案引發質疑

出于政績、財政收入等方面的考慮，地方政府依舊把自己當作競爭的主體，而不是協調的主體

2006年三四月間，就有傳言稱《長江三角洲地區區域規劃綱要》即將面世，然而，從3月說到5月，從5月說到7月，轉眼已是2006年的下半年，這個規劃卻始終不見真容。

日前，在上海舉行的第六次滬蘇浙經濟合作與發展座談會上，長三角區域規劃草案終于浮出水面。然而，這個“千呼萬喚始出來”的規劃卻遭遇了部分規劃專家的質疑。

課題組成員：我們只看到規劃文本第一稿

“長三角區域合作已從初期的基礎設施銜接向人才、要素市場等深層次領域深化發展。長三角區域經濟已進入一個新的發展階段，在區域內統一規劃、協調布局的問題已成為一個現實問題。”2004年，國家發改委相關人士在長三角協調會第五次會議上強調。

就在這次會議上，國家發改委宣布，編制長三角區域規劃。其后，相關班子迅速搭建，專家組、專題組、綜合組、地方組等來自各方的專家學者及地方相關人士開始進入大規模調研和文本編制階段。

2005年10月22日，在江蘇南通舉行的長三角16城市峰會上傳出消息：長三角區域規劃已完成所有前期準備工作，正在緊鑼密鼓地進行文本編制，預計2006年3月報批。其后，各種關于長三角區域規劃何時面世的消息不斷流傳，長三角的政經記者們不時被勾起熱情，使出渾身解數穿梭于各類專家、官員中打探消息，結果往往是無功而返。

有意思的是，長三角區域規劃課題組的一些成員對《瞭望東方周刊》記者說，他們只看到了規劃文本的第一稿。至于為什么只能看到第一稿，這些專家稱，可能是出于保密的考慮。

在2006年11月底前，坊間的傳言是規劃文本尚在國家發改委手中。對此，有關解釋是國家發改委還沒來得及上報國務院審批。

但據一位規劃課題組核心成員說，由于涉及的地方利益錯綜復雜，規劃在編制過程中需要反復向地方征求意見，與相關政府部門協商。

有沒有新意

在第六次滬蘇浙經濟合作與發展座談會上，國家發改委地區司副司長陳宣慶終于向媒體交了底，“目前《長江三角洲地區區域規劃綱要》送審稿已基本完成，并已簽發征求有關省市意見。”

陳宣慶宣讀了規劃送審稿的綱要。根據他的敘述，長三角將建成中國綜合實力最強的經濟中心、亞太地區重要國際門戶、全球重要的先進制造業基地、中國率先躋身世界級城市群的地區。

規劃送審稿提出了長三角“一核六帶”的區域總體布局框架——所謂“一核”是指上海發展核心；“六帶”是指滬寧、滬杭沿線發展帶、沿江(長江)發展帶、沿灣(杭州灣)發展帶、沿海發展帶、寧湖(湖州)杭發展帶、沿湖(太湖)生態服務帶。送審稿還同時明確了“一核”和“六帶”各自的發展方向。

參與規劃編制工作的浙江大學經濟學專家陳建軍認為，這個送審稿的亮點是提出了網絡狀開發格局。“長三角的發展不應該是攤大餅式的發展，應該通過點、線、軸、帶、面的規劃形成網絡狀發展格局。”陳建軍說。

與陳的觀點相對立，上海一位不愿透露姓名的規劃專家卻說：“這個規劃毫無新意，只是將一些既成事實的東西重新講了一遍。其中能勉強稱為‘亮點’的東西只有提了寧湖(湖州)杭發展帶和沿湖(太湖)生態服務帶。”

“這個規劃文本僅是發展型規劃而不是協調性規劃”

更為重要的是，這位專家對規劃送審稿提出了“根底性”的質疑——“目前所見的長三角區域規劃送審稿還僅是一個發展型規劃，而不是‘發展－平衡－控制’型規劃。”對區域經濟協調發展的機理和機制、對市場經濟條件下區域規劃的本質屬性和政府行為方面的認識還不是很清楚。特別是對新概念區域規劃的編制方式缺乏足夠的認識。

“以‘一核六帶四定位’為中心的規劃草案等于是畫了一個大餅，提出了各方都能接受的、皆大歡喜的方案和訴求，而沒有深入思考需要協調的實質性矛盾和利害關系。譬如，上海國際航運中心建成后，港口協調和長三角集疏運體系如何構建，長三角如何實現經濟增長方式轉變，長三角如何解決產業、城鎮發展與土地調控之間的矛盾等。對重大問題回答的缺位表明這個草案不是一個協調性規劃。”這位專家批評說。

類似的聲音也在長三角部分官員中有所出現。一名上海官員在接受記者采訪時表示：“長三角規劃應該是‘逆向規劃’，而不是‘正向規劃’。”他的觀點可以被理解為，區域規劃不應該主動去劃定要做什么、而是要逆向思考，看目前主要存在什么問題，針對這些問題提出解決的方案。

這一爭論的實質涉及了一個長期存在但一直沒有得到很好解決的問題——政府如何把握調控經濟的尺度。如果把爭論中的城市這一基本經濟單位替換為某一個具體城市的下轄區縣或鄉鎮，爭論就會轉換為地方政府在當地具體產業布局中應起什么作用的問題。而這一問題正是中國現在迫切需要解決的一個普遍問題。

地方政府與市場邊界尚未清晰

盡管所有人都在說要尊重市場機制的作用，但實際上，在官員、專家內部對政府與市場的邊界并未形成統—認識。

產業同構和重復建設是長三角區域的一個重大問題。雖然一份來自中山大學的研究報告稱，1990～2002年間，長三角城市群地方市場分割對區域協調發展的阻礙作用已下降45．7％，但在長三角區域經濟發展中，地方政府間爭搶項目、相互模仿、惡性比拼的情況依然存在。為此，一些專家提出，長三角城市應該實現合理分工、錯位發展。

“關于這個問題，在編制長三角規劃草案的專家組內部曾經有過激烈的爭論。一種觀點是，規劃應該對長三角城市群內部的產業分工進行相對明確的劃分，另一種觀點認為，不按照市場經濟發展內在規律行事，規劃不會有執行力，劃定某具體城市要發展什么產業會導致長三角出現‘經互會’的狀況。”陳建軍說。

根據陳建軍的看法，規劃送審稿最終還是順應了市場發展規律，并沒有對城市進行產業分工。“這只是一個引導型的規劃。”他說。

但即使如此，這個規劃還是沒有能夠得到普遍認可。目前，長三角長江、杭州灣沿線重化工業發展粗放型特征已經相當明顯，污染強度不斷增加。規劃送審稿稱，對沿江、沿灣優先安排建設用地指標，滿足重點產業發展需求，裝備制造、化工、冶金、物流向沿江地區集聚，沿灣建設若干現代化新城區，積極發展高新技術和高附加值的制造加工業和重化工業。

“‘一核六帶’產業布局以政府為主導，在經濟發展與環境承載力相匹配方面考慮不夠細致，自上往下人為配置生產力的痕跡比較深，與市場經濟發展的總體方向存在一定的矛盾。”《瞭望東方周刊》記者采訪的一些專家評論說。

他們認為，在市場經濟條件下，區域規劃關注的重點應是經濟發展中出現的不平衡、不協調問題，以及通過何種路徑和方式去達到經濟、社會、環境和諧發展的目標。但從本質上，目前這個送審稿的重點還在于生產力總體布局和配置，是國民經濟與社會發展計劃在地域上的空間落實與延伸，沒有脫離計劃經濟的原有框架。

該關注什么

那么，長三角區域規劃到底應該關注些什么呢?

有關專家認為，由于市場經濟制度不完善等原因，中國的區域規劃還應著力解決統一市場機制、體制建設與市場失靈兩方面的問題。在長三角等經濟發達地區，如何解決統一市場機制、體制建設問題，目前尤為迫切。

在扛蘇南通下轄通州、海門交界處，有一個規模頗大的國際家紡城。這一家紡城地跨兩個同屬一市的縣級行政區，歷史上就是一個整體，但兩個行政區卻都在各自做規劃。“海門先在家紡城建物流園區，通州接著也建，雙方在公共設施方面根本不能協調銜接。就連家紡城的名字，相關地方也在爭，通州方面要叫中國通州國際家紡城，海門方面則要冠中國海門字樣。”江蘇省一位對南通經濟做過深入研究的學者告訴記者。

出于政績、財政收入等方面的考慮，地方政府依舊把自己當作競爭的主體，而不是協調的主體。進而，在主導產業、產業集聚等地方經濟核心要素的管理上，地方政府傾向于以規劃形式予以控制，其中還會產生出“指點江山”、“布局天下”、“憑空造集聚”的沖動。

遺憾的是，從世界經濟的實踐看，政府經濟規劃的作用是在尊重市場作用基礎上彌補市場的缺陷，任何“布局天下”或“強行引導”的行為都可能產生負面的結果。

長江流域發展研究院沈玉芳教授將這一觀點引申一步：目前我們很多規劃都還是發展型規劃，不是新概念規劃。他認為，市場競爭規則和規范的協同與協調、一體化的市場體制和發展環境建設、區域戰略能源儲備體系構筑、區域內產業集群發展的聯動以及社會保障制度的區域一致性等都應該是區域規劃的題中之意。

沈玉芳早在多年前就力主開展市場條件下的“新概念區域規劃”研究，對長三角聯動合作機制、體制等問題有過深入思考。盡管他不愿對長三角區域規劃作具體評論，但還是提出，新概念區域規劃的制定應糾正長期以來形成的“生產力總體布局傾向”，淡化“自上而下”的強制性控制色彩，理清政府與市場的關系和功能區別。

“區域規劃編制方式和實施路徑需要轉型。要形成促進區域經濟協調發展的機制，正確開展新一輪區域規劃，必須加強制度構建，要有新思路。”沈玉芳說。