試論公民參與能力的提高

[摘要】公民參與能力的高低是判斷民主程度的最真實和最直接的標準。總體上看，我國公民參與能力較低，為此，必須為公民參與提供良好的社會環境，保障和擴大公民的民主權利，建立健全公民參與的制度體系，使公民在參與的實踐中提高能力。

【關鍵詞】我國公民；參與能力；培養和提高

【中圖分類號】

【文獻標識碼】A

【文章編號】1002-7408(2006)10-0060-04

公民參與是現代民主政治的基礎和核心。改革開放二十多年來，我國公民參與有了很大的發展’，與改革開放前相比顯現出很大特點：一是公民參與是依法參與；二是公民參與的范圍大大拓展，包括“管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務”；三是公民參與的途徑和形式多種多樣。但橫向比，尤其是從“治理”和“善治”的要求看，我國公民參與水平整體上處于較低水平，其中一個重要的原因即公民參與能力較低。

一、公民參與能力的涵義及其意義

公民參與能力最初是指公民的政治參與能力，即公民對于一項政府決策的政治影響和參與的程度。20世紀80年代以來，民主政治日益由政治民主向行政民主發展，公民參與能力也由政治參與能力擴展到行政參與能力。因此，公民參與能力指的是公民的政治參與能力和行政參與能力：美國現代政治學家阿爾蒙德把公民能力劃分為公民的主觀能力和客觀能力。所謂公民的主觀能力，是指公民對自已影響和參與政府決策、參與行政的能力的認知、情感和態度。公民的主觀能力是公民參與的心理因素或心理基礎。公民的客觀能力是指公民影響和參與政府決策、參與行政的實際能力。公民參與的主觀能力和客觀能力是相輔相承的，主觀能力是客觀能力的基礎和前提，如果僅有客觀能力而不具備主觀能力，公民參與的行為就無法產生，而如果僅有主觀能力而無客觀能力，則公民參與的行為及參與效果都會受到很大影響。雖然公民的主觀能力并不等于對政府活動的實際影響，但是，這種主觀能力仍然是非常重要的，具體講：第一，在民主政治中，公民對民主的認知、情感和態度是民主政治的心理基礎，如果公民對自己的影響和參與缺乏信心，他就失去了表達意見和參與行動的動力。第二，一個主觀上有能力的公民更有可能成為一個積極的公民。如果一個人相信他具有本身就會影響到政府的決策，影響到政府政治系統。如果決策者相信公民影響力的存在，即使公民沒有采取行動，決策者在制定政治時也會考慮到這種影響，避免引發矛盾：因此。提高公民參與能力必須同時提高公民參與的主觀能力和客觀能力。公民參與能力的高低是判斷民主程度的最真實和最直接的標準。

二、我國公民參與能力低的原因分析

1、經濟因素。一般而言，經濟發展與公民政治參與呈正相關關系。這表現在兩個方面：一是經濟發展為公民參與提供機會和條件。因為經濟發展增加了國民財富，提高了教育程度，為人們提供了在社會地位較高的職業中就業的機會，使得人們有更多的時間和物質保障去進行政治參與活動，使人們的參與意識和參與能力得到增強。二是經濟發展帶來社會利益關系的變化，從而推動公民訴諸政治參與來維護并實現自身的利益。改革開放以來，我國經濟發展總量的提高是舉世公認的事實，但同發達國家相比，我國經濟發展水平相對滯后，客觀上限制了公民參與的物質條件，這是影響公民總體參與水平及影響公民參與能力的一個基礎性因素。

2、社會歷史文化因素。公民參與國家和社會事務管理是一種政治行為，必然受到一定社會和政治文化及意識形態的影響。政治文化影響甚至決定公民參與行為的指向方式和程度。我國長達二千多年的封建主義政治文化中的“官本位”、“權威崇拜”、“與世無爭”、“清官”情結、臣民意識等政治心理，至今影響著人們的政治觀念和政治行為，公民普遍缺乏民主意識和參政議政能力。隨著市場經濟體制的建立，公民自發產生了日益強烈的民主意識，但這種自發產生的民主意識具有零碎、多向、復雜的特點，水平和層次比較低，而且我國正處在經濟體制轉型過程，社會中存在的公共權力的異化以及涉及政治、制度文化社會倫理等各個層面的腐敗等也影響著公民的參與熱情從而影響公民的參與能力。

3、制度因素。公民參與不論是作為一種民主機制，還是作為一種社會協調治理的方式，關鍵在于其運作的制度化和程序化。政治參與和行政參與的合法化、規范化需要制度保障，制度本身界定了公民參與的資格、形式、范圍等方面的內容：目前我國公民參與的制度性供給不足，成為影響公民參與及其參與能力提高的一個重要因素，造成我國目前公民參與的制度性供給不足的原因主要有以下幾點：一是建國之初對公民參與公共管理的制度性認識不足，有公民參與國家管理的法律而無相關的制度。現實中，公民參與成為行政機關對公民的恩賜。二是現實生活中公民參與行為的缺乏，使我國制度的建立在一定程度上缺乏實踐經驗的有效補給，造成制度建設的粗糙。三是具體行政機關對公民參與公共管理的必要性、重要性認識不足，對制度性建設沒有投入應有的精力和人力資源支持，影響了公民參與制度建設的質量和速度。

此外，由于我國公民參與發展的經歷和經驗非常有限，近代中國民主政治的艱難歷程和“文革”中民主政治的逐步失落，使中國民主政治的歷程及公民的參與能力受到極大影響。而且，隨著社會和科技的快速發展，社會事務管理尤其是決策過程，呈現日益復雜化和專業化的趨勢，由于我國公民平均受教育程度不高，許多公民因缺乏相關的知識、技能而無法參與，這也從一個側面凸顯出參與能力弱的問題。

三、全面提高我國公民的參與能力

1、提高公民參與的主觀能力。提高公民參與的主觀能力的重要內容是培養公民的主體意識。公民的主體意識是公民的基礎性和根據性意識，公民只有意識到自己的主體地位和主體性，才能意識到作為主體而應有的權利與承擔的責任；才會有能動的政治參與意識，并外化為政治參與活動。培養公民的主體意識具體講包括：

第一，培養公民的權利意識：公民的權利意識是公民主體意識的具體化，是公民主體的權利在觀念中的反映。其基本內容包括：一是認識和理解依法享有的權利及其價值；二是公民掌握如何有效行使與捍衛這些權利的方式；三是公民自覺地把行使公民權利的行為規約于法律規范之中，以免損害其他主體的合法權利：公民的權利意識是主體意識存在的邏輯條件和參與意識生成的邏輯前提。公民形成了自覺的權利意識，才能真切地意識到自己的主體地位，才會有主動踐行其公民權利的參與意識和參與行為。

第二，培養公民的參與意識。公民參與意識是公民能動地實現其權利和主體性的政治參與行為在觀念中的反映。公民參與意識的價值在于外化為自覺的參與活動，并對公共權力運行的方向、過程和結果發生現實的影響。公民的參與意識越普遍、越自覺，參與的行為就越廣泛、越深入。

第三，培養公民的平等意識。公民的平等意識既是公民基本價值要求在觀念中的表現，也是社會主義民主政治的基本生存條件在公民意識中的反映。平等意識的基本內容是：公民主體地位的平等、公民依法享有的權利的平等、公民參與政治機會和條件的平等。

第四，培養公民的法治意識。公民的法治意識實質上是民主自保機制在公民觀念中的反映，這也是一種主體意識在公民觀念中的反映。公民的法治意識包括：自覺認同和尊重法律、自覺守法、自覺依法抵制他人的違法行為：公民只有形成了自覺的法治意識，并普遍見之于行動，才能形成良好的法治環境，保證社會主義民主政治的根本性質和有序運行，促進公民參與的有序和合法進行。

第五，培養公民的責任意識：公民的責任意識也是其主體性的一種觀念形態的反映。當公民享有權利的時候，應當擔負起應有的責任。現代社會，每一個公民對社會和諧健康發展都負有不可推卸的責任。天下興亡，匹夫有責，是中華民族的優秀傳統，但是，在傳統社會，由于個體完全被埋沒于群體之中，群體責任又太過于龐大和沉重，使得民眾在太多要盡的責任和太少盡責的能力之間形成巨大的反差，其結果是由于個體責任目標的模糊及日常生活中的明確的責任主體的缺位，使公民的責任意識談漠。隨著市場經濟體制的不斷完善，社會主義民主政治的逐步形成，公民逐步具有了充分的個體自由和權利，這使責任意識的培養具備了可能性，同時也成為一種必要。因為只有當公民普遍具有責任意識，公民的參與行為才會更加自覺和有效，在自覺和有效的參與中其參與能力才會逐步提高。

2、提高公民參與的客觀能力：提高公民參與的客觀能力即提高公民的實際參與能力。具體講包括以下三種能力：一是認知能力，即對公共決策實質的認知能力；二是程序能力。程序能力是關于“游戲規則”的能力，主要包括兩方面能力，一方面是知識和策略技能，即發現公共決策程序和運用程序的能力。另一方面是按照一個人自己的標準評價政府官員和其他參與者的能力；三是習慣性能力。這種能力不是關于知識的能力，而是關于感覺義務的能力。

3、提高公民參與能力的對策思考。公民的參政議政能力不可能自發產生，成功的公民參與除了個人能夠認識到公民資格的重要性，對公共事務具有敏感性等，還需要整個社會和政府的支持和配合：

首先，公民參與及其能力的提高需要良好的社會環境。

(1)不斷完善社會主義市場經濟，促進經濟發展。增強公民參與的物質基礎，為公民參與及其能力的提高提供良好的經濟環境。社會主義市場經濟體制的建立和發展，使得平等、自由、公平、誠信等觀念深入人心，多種經濟成份的共同發展，利益的多元化，競爭機制在社會各個領域的建立，行業協會的成立等，這些社會因素構成了催生與萌發公民主體意識的經濟環境。實踐證明，我國的改革開放促使了公民參與意識的提高，公民參與意識的增強又大大推進了改革開放的發展，兩者的互動，使中國的社會面貌和人民的精神面貌都發生了巨大的變化，我們只有堅持改革開放，不斷完善社會主義市場經濟體制，才能為公民能力及其素質的提高提供沃土。

(2)加強執政黨的民主建設，以黨的民主帶動整個國家的民主政治建設，為培養和提高公民參與能力及其素質提供良好政治環境。

(3)政府和公民均應轉變思想觀念，形成公民參與的良好的思想環境。政府部門要堅決破除給予公民參與權是行政機關“恩賜”的思想。不管是資本主義國家“主權在民”原則還是社會主義國家的“一切權力屬于人民”的原則都充分體現公民具有參與國家管理權利的憲政精神。行政機關本身的權力是人民賦予的，沒有人民的授權，就沒有公共權力的存在，行政機關作為人民治理國家的“代理人”無權剝奪公民參與公共管理的權利，更談不上“恩賜”。政府及其領導成員必須樹立正確觀念，真正把吸收公民參與看成一種責任、義務，看成是優化政府行為的必由途徑，同時，身體力行地實踐這一理念．主動為公眾創造環境和條件，主動提供給公眾更多的參與機會。

另一方面，公民必須不斷增強參與的責任感和對參與的認識水平，樹立強烈的參與意識和參與型的思想觀念，這種思想觀念的樹立一方面靠外部力量的推動，同時公民亦應發揮其主觀能動性，努力培養主體意識。

(4)大力發展科學文化教育事業，為公民參與及其能力的提高提供良好的文化環境。文化是制度之母，民主和法治是外在的制度體系，它們需要內在而無形的公民文化相適應。為此，必須培育和傳播以體現公民參與意識、主體意識為主旋律的公民文化：因此，在社會的宣傳教育方面，要著重加強新聞輿論的引導，使公民正確認識自己的權利和自由，塑造獨立的政治人格；加大公民文化的宣傳與教育，讓公眾真正充分了解政治體系，提高公民對政治體系的信賴感和支持程度，使公民對參政議政的理解由朦朧走向自覺，以此提高公民的參與意識和主體意識。同時，要大力發展教育事業，增加公民受教育機會提高公民素質。要實行教育理念的變革和教育制度的創新，適應時代發展的趨向把教育重點轉向為培養合格或優秀的公民服務，在學校教育中大力進行公民文化的教育。

其次，保障和擴大公民民主權利，使公民在行使權利中提高其參與能力。民主政治的發展表明，公民能力的發展大體上與公民權利的擴大同步進行。我國憲法和法律規定了公民眾多的民主權利，但由于種種原因，很多權利得不到保障，不能落實。如公民的選舉權和被選舉權，現實中常常由于選舉程序不夠民主，因而缺乏實質性和有效性。再如公民的知情權，往往受制于暗箱操作。公民所擁有的憲法和法律規定的民主權利在現實中被虛置，所形成的巨大落差，嚴重挫傷了公民參與的廣泛性和主動性，限制了公民能力的提高。因此。必須加快我國民主法治建設的步伐，切實落實和保障公民法定的參政議政權利，并逐步擴大公民的其他民主權利，才能有效提高公民的參與意識、主體意識，才能提高公民的參與能力。

再次，建立健全公民參與的制度體系，使公民在有效參與的實踐中提高能力。公民的參與能力在有效的參與實踐中才能得到較大的鍛煉和提高。良好而有效的公民參與取決于下述幾個相互影響的基本要件：一是公民的主體性；二是知情的公民；三是有效健全的參與系統。而有效的參與系統(或制度體系)應包括參與的制度、規范的參與程序及順暢的參與渠道。

(1)健全參與制度。十一屆三中全會以來，我國已初步建立了公民參與國家事務的制度體系。除人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度外，還逐步建立了選舉制度、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度以及公民批評建議制度等。但是勿庸諱言，目前我國公民參與的法律和制度還很不完善。而且已有制度在具體施實和執行過程中還存在著這樣或那樣的偏頗。為此，在提高公民參與的制度化水平方面一是要完善和落實已有的具體制度，二是要不斷進行制度創新，積極探索公民參與的切實有效的制度。

(2)規范參與程序。規范的參與程序，是公民有序參與的依據和保證。目前，在我國公民參與體系中。參與程序特別缺乏。為此。應進一步完善公民參與的法律法規。通過法律法規規定公民參與國家和社會事務的范圍(包括參與人的范圍和參與事項的范圍)、參與途徑(如決策參與、執法參與、爭議裁決參與、監督參與等)和參與方式(如座談會、論證會、聽證會、龜子郵件、走訪提出意見、建議，直接提高行政決策等)：同時，為保障公民參與的有效性與公正性，應以法律、法規明確規定不同類型、不同形式公民參與的程序和方法．

(3)疏通參與渠道。順暢的渠道是公民有效參與的基本條件。目前我國公民參與國家事務的渠道還比較單一，對話、溝通和協商的渠道還不夠暢通，致使公民參與成為一個熱點的“理論問題”，瘸腿的“實踐問題”。民主政治(行政)本質上仍然是一種制度化的政治(行政)模式，公民參加國家事務的過程也是一個制度化的過程，而不是以“綠色通道”的形式直接干預公共管理。沒有制度化的公民參與渠道，就沒有真正的理性的公民參與。因此，必須大力拓展和優化公民參與渠道，創造靈活多樣的參與方式。并使新的參與方式制度化。

在信息化高度發展的今天，應建立、疏通和完善公眾互聯網參與渠道。互聯網打破了時間、空間的局限，社會公眾可以隨時隨地通過互聯網向政府有關部門反映問題，提出建議，社會公眾的意見可以直接傳遞給政府相關的當事人，而且政府職責部門有義務把公民反映問題的處理結果在互聯網上公布，從而使公民對政府的監督得到加強，網絡不僅拓寬了公民參與的渠道，改善了公民參與的技術手段，降低了參與成本。而且有利于提高公民參政議政的興趣和熱情，有利于提高公民參與的效果和質量。因此，網絡為公民參與提供了一條便捷而順暢的通道。但到目前為此，真正利用互聯網為公眾參與公共管理提供有效渠道的政府機構還不多，一方面是因為目前已經建成政府網站并已開始有效運行的政府機關還占少數，另一方面，那些已經開通政府網站并開設有政府工作報告信箱的政府部門由于受到技術人員等限制，能利用互聯網與廣大公眾溝通的也不多。所以。對我國各級政府機關來說，要大力推行電子政務，把疏通公眾互聯網參與渠道作為一項緊迫的任務，盡快落到實處。

我國公民只有在有效的制度化的參與中，才能逐步提高參與認知、熟悉了解參與程序，提高其認知能力和程序能力，才能真正發揮主人翁作用，我國構建和諧社會的目標才能真正實現。

【責任編輯：秦玉珍】