基于縣域經濟穩定發展視角的財稅政策研究

一、問題的提出

按照定義，縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，縣級人民政府為行政主體，具有較大地域特色的區域經濟。縣域經濟在改革開放四十多年來，逐漸成為了國民經濟的重要一環，占據較大的比重，且總體仍處在上升趨勢。2019年，我國縣域經濟總量為39.1億元，約占全國經濟總量的41%。當前，我國經濟正處于保量提質的發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期。要建設現代化經濟體系，縮小城鄉經濟發展差異，關鍵在縣域、也難在縣域。并且，縣域經濟存在東西部發展差異大、不平衡等特點；產業結構也存在地區差異，欠發達地區縣域產業單一落后，服務業發展緩慢。絕大部分的縣域經濟增長方式通過政府持續主導投資才能實現。從這一點上來看，財稅政策對社會經濟發展歷史促進效果明顯。

財稅政策在縣域經濟發展過程中能夠充分調動社會資源，提高政府主導作用，具有重要的作用。同樣，財稅政策是政府行政體系的組成部分和宏觀經濟調控的手段之一。二者之間，縣域經濟規模決定財政收入規模，而財稅政策又對經濟發展起到促進作用。在縣域經濟穩定發展視角下，財稅政策對縣域經濟的宏觀調控主要可表現為以下幾點：第一，財稅政策體系會從上到下地對地方政府經濟策略和手段產生影響；第二，通過靈活的財稅政策體系，減稅降費等引資措施，市場主體的技術創新能力會得到進一步提升，從而促進產業進步，實現結構升級。然而，財稅政策體系對縣域經濟發展的阻礙也可分為以下幾點：第一，財稅政策體系會束縛地方政府的行政力度，對市場主體干預效果減弱。如果地方政府不能起到足夠力度的市場干預，那么就會致使其財政支出產出乘數效應效果較弱，就無法引導市場主體的投資消費行為。如果地方政府市場干預過度，則財政支出會引發對投資消費行為的擠出效應。以上兩種情況，經濟發展都會因此產生副作用。此外，如果對市場主體增加稅費，則會加重其運行成本，對經濟發展同樣起到阻礙作用。

因此，在確保縣域經濟穩定發展的前提下制定有效的財稅政策體系和運行機制，是相關方面必須要面對的問題。制定有效的財稅政策，能夠讓政府行為更加切合市場需要，提高市場產出效益。要充分考慮當前財稅政策對縣域經濟發展的影響和作用，對財稅政策體系進行研討和優化，讓行政手段真正成為促進縣域經濟發展的工具，對實現縣域經濟穩定發展提供保障。

二、縣域經濟發展財稅政策現狀分析

縣域經濟發展過程中，由于地域、產業結構、文化傳統等多方面差異，各地縣域經濟在財稅政策方面也存在較為明顯的偏差。本部分將以四川省都江堰市為范例，結合全國范圍內縣域經濟發展出現的普遍問題展開分析。

（一）公共財政收入總量持續增長，增速總體下滑

從全國范圍來看，無論是實力顯赫的百強縣還是實力一般的普通縣，一般公共預算收入都處于增長趨勢，但增速持續波動，總體上已遠不如上一個時期。2016年全國縣域公共財政收入增長率為5.5%，2017年這一數據為4.1%，2018年這一數據為8.6%。雖然在經過多年增速下滑后出現了反彈，但對比2014年這一數據的11.1%，已經存在較大的疲軟態勢。對都江堰市來說，情況略好于全國平均水平，2017-2019年三年公共財政預算收入總量不斷增加，增速較為平緩，分別為10.4%、10.5%、10.5%。綜合都江堰和全國縣域情況，稅收收入和非稅收收入的波動性仍然存在。

（二）財政自給率仍處于較低水平

根據2018年統計數據，我國縣域經濟財力自給情況普遍較低。位于東部地區的某些發達縣域可以達到較高的財政自給率，但都未超過100%。從整體上來說，縣域經濟還處于入不敷出的階段。目前，西部地區和東北部分地區財政自給率在10-40%之間，中部大部分縣域可達到40%，而東部地區普遍超過60%。四川省得益于近年來中央轉移支付的紅利，財政自給率已經達到40%，但仍然處于偏低的水平。

（三）財政依存度增長緩慢

從以都江堰為代表的四川省縣域情況來看，雖然在西部大開發和精準扶貧戰略背景下，各地通過不斷落地產業，實現產業轉型升級，提高公共服務，經濟發展迅速，總量持續擴大，財政收入連年增長，初步實現了政策愿景。但是，財政收入在地區生產總值中的比重仍然不容樂觀。2017年都江堰市一般公共預算收入占地區生產總值比重為7.4%，2018年為7.48%，2019年約為7.51%。目前來說，雖然都江堰市的財政依存度正在提升，但仍然處于較低水平，政府對經濟的宏觀調控作用仍然沒有發揮出應有的水平。

（四）政府性債務持續上升，財政風險高

縣域是城市經濟的組成部分，為了完成當地經濟發展目標和各項民生任務，縣級人民政府一般會通過多種方式進行融資，以獲取項目啟動資金。由于上級政府對縣級人民政府的金融行為缺乏引導和監督，導致很多縣域出現了無節制的融資，舉債現象非常普遍。債務在這一過程中不斷累積，風險持續增大，長期來看對地方經濟社會發展會產生較大負面影響。

三、基于縣域經濟穩定發展的財稅政策建立路徑

通過上述現狀分析可以得知，目前財稅政策體系雖然一定程度上促進了縣域經濟的持續發展，但同樣在一些社會經濟發展條件或政策環境的改變等因素的影響下出現了不與縣域經濟發展相配合的情況，因此縣域經濟發展也受到了影響。所以，政府需要科學合理地構建更符合地方經濟發展的財稅政策體系，以真正促進縣域經濟健康穩定發展。財稅政策作為一個整體性的政策體系，需要中央、省、市三級政府部門共同起到作用。在政策工具方面，可以分為以下三點：第一，要對現行分稅制財政管理體制進行自上而下的改革和完善；第二，要繼續堅持減稅降費，為實體經濟發展提供沃土；第三，要建立完備的金融與財稅聯動體系，建立全國性的融資擔保機制，為融資工作提供方便。上述是基于宏觀角度分析的，主要為了讓行政體制的桎梏對經濟發展影響降到最小，從而為縣域經濟發展提供良好的體制環境。

（一）自上而下完善現行分稅制財稅管理體系

第一，要對中央對省級的分稅制財稅管理體系進行消化和改良。首先，要合理界定政府的行政范圍和財稅管理范圍。面對當前形勢的新變化，促進縣域經濟發展要先對財稅政策進行由上到下的事務理順，對行政范圍和財稅管理范圍進行明確，讓地方政府有足夠的權力和財力，實施對縣域經濟發展的宏觀調控。其次，以稅種為分類依據進行財政分類收入，可根據情況讓省級對共享稅擁有更大的分成比例，并讓省級政府擁有相關立法權。最后，讓中央轉移支付體系能夠真正發揮作用，讓有需要的省份和地區盡快享受轉移支付，通過科學測算囊括經濟基礎薄弱，地方特色文化，改革工作困難等一系列制約因素。總的來說，要讓一般性轉移支付成為轉移支付的主流。

第二，要完善省級對市級或縣級的分稅制財稅管理體系。要先逐級理清事權，主要是省級對市級，市級對縣級兩層，對支出范圍進行明確。要讓省、市、縣三級政府真正做到權力與責任相統一，并通過這種統一促進經濟利益的增長，在所在轄區內擴大公共服務的規模和成果。要對稅種進行合理劃分，明確各級收入的分成比例。通過持續改革稅種，合理調整省級以下地方政府的收入與分配關系，讓地方獲得更大的財政自主權和財政額度，對招商引資產生激勵作用。

（二）發揮行政優勢，不斷優化政策

第一，要繼續對科技型企業減稅降費，提高各方面優惠力度，加大政策支持，讓實體經濟留得更多利潤。首先，地方政府要對開發稅使用前的各項政策進行科學評估，激勵企業投身于科技創新工作中來。例如，研究開發費用稅收的優惠政策可以采取以下方式：對現有稅前扣除比例，由175%上調到200%，并允許企業按照實際需要準備研發基金，具體可表現為設置注冊資本的上限標準，每年按照相關規定進行一定量扣除，并制定基金限期使用的激勵條款，以促進企業持續推進技術研發。

第二，要取消《增值稅與企業所得稅條例》中對與銷售方面的規定。目前這一條例中的相關規定，主觀上來說屬于企業的經濟行為。為了讓企業經營環境多元化和多渠道，應盡快推動相關立法的修改工作，在會計準則框架下消除不適宜企業發展的限制條件，并規范確認收入原則。通過建立一定條件的融資擔保服務，解決融資過程中存在的問題，以充分為縣域經濟發展創造有利條件。

綜上所述，本文基于縣域經濟穩定發展視角，對縣域財稅政策體系的現狀和發展路徑進行了分析和討論。目前來說，縣域經濟發展過程中的地域差異，財政造血功能不足，依存度低等問題是地方政府長期需要面對的，而通過優化分稅制財稅管理體系，不斷推出優惠措施，堅持減稅降費，能夠進一步促進企業在縣域布局，優化產業結構，為縣域經濟發展提供強勁動力。