沙塵暴之源

4月17日，第六次全國環保大會在漫天的浮塵中召開。開幕式上，從黃色沙塵中走來的國務院總理溫家寶以這樣的語句做了開場白：“同志們，我們不能閉門開會。會場外，北京正出現嚴重的降塵天氣。北京揚塵天氣已經持續十多天了，這雖然有氣候的因素，但也反映出環境問題的嚴重性。”

的確，春日將盡，這個春天肆虐的沙塵暴，令人觸目驚心。

2006年4月6日至7日，特大暴風雪和沙塵暴造成蒙古國八人死亡，約3萬頭牲畜失蹤，部分地區通信、電力中斷。在中國，沙塵暴造成一些地區農作物受損，牧區牲畜丟失，房屋被毀；新疆有一人死亡，一些航班被迫取消，從烏魯木齊開往北京的T70次列車向風一側的雙層鋼化玻璃窗幾乎都被風沙擊碎；內蒙古包頭的電網線路在五個多小時內，相繼發生跳閘事故54次；北京等地刮起了五六級大風，空氣質量下滑至最嚴重的五級重度污染。

4月16至17日，受冷空氣影響，中國新疆南疆盆地、西北地區東部、華北大部和山東半島出現沙塵天氣，局部地區發生沙塵暴。先是在4月16日8時左右，新疆南疆盆地出現浮塵天氣；同日10時起，內蒙古中部偏北地區出現沙塵天氣。此后，甘肅河西走廊、內蒙古中西部、寧夏北部、陜西北部等地先后出現沙塵天氣，局部地區發生沙塵暴；16時后，山西、河北北部和北京市先后出現浮塵天氣。據測定，其中北京城區每平方公里降塵量為10.76噸，給環境造成嚴重污染。

近日，日本東京也發出了沙塵警報。而在此之前數年，沙塵天氣對韓國首都首爾來說，已不再陌生。

為什么沙塵暴來勢如此之烈？為什么多年來沙塵暴治理效果不佳？現在已經到了深入反思的時候。

反思應從現行的環境政策與管理體制入手，分析政策協調與體制障礙導致的沙塵暴治理問題。為此，筆者曾專門赴內蒙古錫林郭勒盟及渾善達克沙地進行深入細致的現場調查。結合調查結果，我們在此對沙塵暴原因背后的政策與體制問題進行深入分析。

荒漠化進程加劇

沙塵暴由兩個因素決定：一是人類尚無法左右的氣象因素——大風天氣；二是受人類活動影響極大的植被因素——裸露的地表是沙塵的源泉。沙塵暴從古至今就未中斷過，而近來出現大規模、高頻次的沙塵暴，說明地表植被的破壞在加劇，并導致土地荒漠化的現象愈演愈烈。

暫且不考慮來自國外的沙源，就中國而言，草地退化面積已達1.3億公頃，且每年在以200萬公頃的速度擴大。北方自然植被嚴重退化，草地極度退化面積超過8000平方公里，占可利用草地面積的三分之一以上。荒漠化進程還在加劇。沙漠化面積已占到中國國土面積的15.9％，三分之一的國土受到風沙威脅，沙漠化土地形成了一條西北、華北、東北的弧形分布帶。與此相對應，50年來強沙塵暴年均發生的次數，呈逐漸增多的趨勢。

過去幾十年中，中國政府對荒漠化的防治不可謂不努力，累計投入數千億元之巨。但研究結果顯示，僅有約10％的沙漠化土地得到治理，12％的沙漠化土地得以不同程度的恢復，“局部逆轉，整體惡化”的狀態并沒有得到根本改變。土地沙漠化形勢依然嚴峻，沙塵暴也愈演愈烈，竟出現了像今年這樣如此嚴重的局面。

過墾過牧原因何在

內蒙古錫林郭勒盟渾善達克沙地位于京、津地區上風方位，是形成京津地區沙塵暴的主要沙源。

錫林郭勒盟（下稱錫盟）位于內蒙古自治區中部，絕大部分是草原牧區，草原退化、沙化嚴重。1985年，全盟退化草地面積1.44億畝，占到2.95億畝草地總面積近一半；1999年，全盟退化草地面積達1.92億畝，占64％。1999年與1984年相比，錫盟植被覆蓋率由35.5％降到27.2％，牧草平均高度由40.9厘米降到26.1厘米，平均每畝產草量由33.9公斤減少到21.24公斤。

渾善達克沙地東西橫跨錫盟中南部，在錫盟內面積為5.8萬平方公里，其中沙漠化土地占沙地總面積的54.6％。當地植被群落結構簡單、種類少，以耐旱的草本和沙生灌木為主；土壤質地疏松，大部分偏沙，內聚力弱，易于風蝕沙化。

長期以來，中國在農業政策方面，不僅要求在全國范圍實現自給自足，且各個地區都被要求盡可能自給自足；不僅種植業，且畜牧業、養殖業都必須生產出盡可能多的農畜產品。這在錫林郭勒具體體現為擴大耕種面積與增加畜牧頭數，由此，導致了過墾、亂墾、過牧，使得土地退化；大風一起，沙塵暴便隨之而來。

錫盟的農業在產業結構中所占比重不大，耕地面積不足總面積的2％。但是，自給自足政策導致大規模的草原開墾。由于缺乏灌溉、施肥等農田基本建設，實際上“廣種薄收”，致使墾荒地肥力、產量迅速下降，耕種幾年后便撂荒廢棄，出現土地風蝕沙化。

上世紀50年代以來，錫盟經歷了四次大開墾：第一次是50年代，大量移民進入錫盟南部幾個旗，全盟人口、城鎮人口和農區人口分別比1949年增加了10％、45％和13％。為了解決糧食來源問題，政府鼓勵開墾荒地，實行按地畝補助的政策，耕地面積在1951年至1952年內即增加124％，達到64萬畝；第二次是1958年至1961年的大開墾，當時的政策是“大躍進”奪高產、奪豐收，僅1959年至1960年新增開墾耕地面積216萬畝，相當于上年耕地面積的157％；第三次是1966年至1976年的“文革”時期，大搞建設兵團，新增耕地80萬畝；第四次是改革開放后的“開發區熱”。

在錫盟，“以糧為綱”政策的效果是“不鼓勵開墾，但不制止開墾”。對于農牧交錯區的農牧民來說，耕地連著草原，需要開墾就開墾，誰也管不著，也沒有人去管。

至于畜牧業，在計劃經濟時代，以牲畜頭數作為惟一的計劃指標和統計指標的政策，引導政府大力發展牲畜頭數。這個標準至今仍未改變，一些上級領導考核基層干部，仍然不看牧民的實際收入增長了多少，而看牧民的牲畜翻了幾番。

盡管國家制定了《草原法》，提出了“以草定畜”、不準過牧超載的法律，但以牲畜頭數納稅的方式軟化了法律效力。地方政府著眼于牧業稅的稅收，沒有下大力氣制定與生態適應指數相適應的控制牲畜數量的地方性法規。當地政府大力鼓勵養畜大戶，選人大代表、評勞動模范等都看重養畜大戶。牲畜的發展大大超出了草原生態環境的承載能力。

與50年前相比，錫盟如今每個羊單位（牲畜的計算單位。一只羊等于一個羊單位，一頭牛或馬等于五個羊單位）占有草場減少了近60畝。筆者調查發現，錫盟正藍旗烏日圖塔拉蘇木（鄉）烏蘭嘎查(村)的牧民梅尚恒家承包360畝草場，有270個羊單位，平均一個羊單位只有1.3畝草場。

據了解，這種過牧超載情況為數不少，有的家庭甚至于一畝草場一個羊單位。

公共產權悲劇

從經濟學角度看，“過牧”是不徹底的產權變革導致的草地的公共產權悲劇。基于目前的草地與水資源（包括地面與地下水）環境管理政策，管理職責不清，缺乏有效監督，導致并加劇了草地退化。

從1985年開始，錫盟實行牲畜作價歸戶、草牧場家庭承包的“畜草雙承包”制度，但是草場并沒有同時承包下去。牲畜私有了，但草場還是公共資源；不徹底的產權變革使牲畜很快增加，“不吃白不吃”，出現了“放牧無界、使用無償、建設無責”的短期性經營行為，牧場受到掠奪和破壞。

直到1997年至1999年間，牧區草場才基本上承包到戶。此后，牧畜數量劇增之勢很快得到緩解。1999年，白旗、藍旗牧業年度牲畜總頭數比1989年分別下降了4.9％、3.5％。

但是，這一切已經為時太晚。

草場承包遲滯的原因何在？調查發現，對于牲畜承包的辦法，牧民容易接受；但由于過去的游牧習慣，“鞭子一打，想到哪就到哪”，對于草場承包則不容易接受，而且也不善于草地管理。近年來，為了落實草場承包，錫盟提出落實“雙權一制”（即所有權、使用權、責任制），但具體政策沒有跟上去。一些沒有牲畜的草場以及草場多牲畜少的家庭出租草場收錢，實際的草場經營者仍在采取“掠奪方式”經營草場，草場承包沒有收到預期效果。

此外，當地牧民有飼養“長壽羊”的習俗。草原牧民對牲畜有特殊感情，絕大多數以此為財富，存在惜售現象；突出表現為出欄的肉羊中，大多數是成年羯羊和淘汰母羊。這種長壽牲畜對草原畜牧業的危害，比自然災害還要厲害。

長壽羊的最大消耗支出是草，而天然草是公共性資源，沒有進行有償使用。現在盟里每畝只收取0.1元的草地費，這實際上是草地管理費，并不是天然草的真正價格。牧民們根本沒有意識到，養長壽羊實質上是賠本的買賣。

由于未進行徹底的產權變革，目前錫盟的畜牧業仍屬于小生產自然經濟范疇。牧民在大市場面前無所適從，賣活畜的多，轉化加工的少；本地銷售的多，跨區域銷售的少；最終結果，只能是拼資源、拼草場。

就草場管理而言，現行管理部門是畜牧局草原站，現行政策多是“關心牲畜頭數”，很少過問“草長得怎么樣”。根據草場承包規定，草原監理站每年每畝收取0.1元草原管理費，上繳財政后，其中80％用于草原建設，其他部分用于監理站建設。現在，用于草原建設的部分基本上用來給村民小組發工資，草原監理隊伍沒有預算，吃防火經費，無法進行草原保護。

與此同時，草原生態環境監督管理缺位。根據《環境保護法》，環保部門應對所有生態環境問題實行統一監督管理。然而，草原的生態環境監督管理至今不能正常展開。對與草地有關的項目很少進行環境影響評價，對破壞草地生態環境的行為也沒有任何處罰。

例如，發現有人挖中草藥破壞草場，只能沒收他們的工具和藥材，無法強化監督管理力度。《草原法》中規定了行政處罰條例實施標準，但實際工作中，農戶在草原上多開墾土地是否屬于破壞草原？如果屬于破壞草原，這種破壞面積如何進行準確計量？均缺乏具體的操作細則。

從體制安排看，草原環境資源管理職責亦不清晰，處于多頭管理狀況。如赤峰市克什克騰旗與錫盟交界處的草原被白銀庫倫軍馬場和錫盟農牧局下屬白銀希勒牧場開墾一例，草原部門當管而不能管，環境保護部門不知該如何管，類似現象屢見不鮮。

超越“退耕還林還草”

近年來，政府實施“退耕還林還草”戰略，這無疑是治理水土流失、防治沙化的一項重要舉措；但對于解決土地荒漠化、防治沙塵暴，只是起到了治標的作用，沒有從根本上解決問題。其原因在于，這項政策未能消除對草地的生態環境壓力，也并未觸及生態環境管理體制。

解決問題的長效機制是，實施可持續貿易戰略，從源頭上減少對資源的需求。

改革開放以來，中國為保障糧食安全付出了沉重的生態環境成本，既影響了全國的整體利益，又對農業的進一步可持續發展造成了障礙。

其主要原因是，農業政策目標與環境政策目標極不協調；農業政策的核心是保障糧食安全，環境保護政策的核心則是保護生態環境；在使用化肥農藥與水資源的高投入、高產出的現代農業生產中，在擴大和維持耕地面積的過程中，不可避免地會產生上述生態環境問題。而從環境管理的角度，需要對自給自足的農業政策進行環境影響綜合全面評價。

種糧、放養牲畜并不能從根本上解決農牧民增收問題。相對于生產其他農副產品，相對于勞動力轉移到制造業部門，種糧是比較利益最低的行業。農村勞動力向工業部門轉移，是20多年來中國扶貧的重要經驗之一。因此，應當實施可持續貿易戰略，從源頭上減少對草地資源、水資源的壓力；在保證糧食安全的基礎上，適當擴大糧食進口比例。這事實上也是間接進口生態環境。

中國現行自給自足的農業政策和與市場經濟不適應的資源環境管理體制，造成了過墾、過牧，從而帶來了草地退化和土地沙化；生態建設投資管理體制導致了林草植被建設緩慢，使建設速度趕不上破壞速度。這些才是沙塵暴成因背后的根源所在。