突破“九龍治水”瓶頸

水問題的解決，首先是國家管理體制的改變，應該徹底打破過去的部門和地域條塊分割的管理，建立起流域管理、集中管理的體制

當下的中國，各種環境污染事件頻頻曝光，不斷見諸媒體。但白洋淀污染事件仍然令人震驚，其中暴露出來的深層次體制與制度問題更是值得反思。

白洋淀污染的根本原因是管理體制問題，也就是我們通常講的“九龍治水”現狀并沒有得到根本性改變：條塊分割，地域分割；政出多門，重復管理；各部門都對水有一定的管理權限，但相互之間缺乏協調和銜接的機制。實際上是有權無責，有利益時相互爭奪，有責任時相互推諉。這其實是一種嚴重違背水的自然屬性的管理體制，不僅效率低下，而且無助于水體的合理開發利用和保護。

中國早在上個世紀80年代中期就出臺了《水污染防治法》，確定了水污染防治的區域管理模式。但是，從20世紀80代至今，中國出現了淮河全流域污染、滇池污染等眾多流域湖泊的污染事件。這些事件以沉重的代價揭示，水污染控制的區域管理體制因不符合水的生態規律，其管理效率與效能是難以實現法律設定的目標的。區域管理無法解決流域的上下游、左右岸、岸上與水體等各種利益的協調問題，最終會使下游成為直接納污場。

白洋淀污染是多年的積累造成的后果。作為一個匯水區域，白洋淀污染與上游、與方方面面的開發利用以及排污都是有關系的。造成今天的局面絕非一日之寒，是歷史的欠債。解決這個問題，僅通過對幾個官員的行政免職（問責）并不能起到作用，至少作用是有限的。

水問題的解決，首先是國家管理體制的改變，應該徹底打破過去的部門和地域條塊分割的管理，建立起流域管理、集中管理的體制。這也是國際上的成功經驗，許多國家在水問題上都走過了分散管理——公權力激烈競爭——公共利益受損的彎路，在付出慘重的代價后，選擇了流域管理和集中管理的模式。現在有不少國家正在進行的水法改革，也是朝著流域控制的方向發展，將水資源的開發利用、水污染防治、水生態安全保護等納入一體化軌道。

中國很早就成立了流域機構，但它的性質是作為水利部派出的一個科技咨詢機構，基本上沒有行政管理權，行政功能很弱。直到國家制定《防洪法》，以及2002年修訂《水法》，才對流域機構的行政權做出了一些規定。《水法》規定了流域管理與區域管理并重的體制，賦予了流域機構八個方面的權力，但是具體操作還有一定的問題。最近一次的《水污染防治法》修改，也對流域污染控制問題做出了一些規定；但總體看，只能說注意到了流域層次的問題，離真正設立流域控制體制與制度體系還有很大的距離。

要解決水污染，環保部門的嚴格執法也非常關鍵。如果能夠將《水污染防治法》已經規定的各項制度真正執行到位，一些污染是可以得到控制的。

但現在問題是環保部門受制于地方政府，地方的環保部門非常為難，環保局長也特別難當。因為要嚴格執法，有些工廠就得關掉，地方經濟的發展就會受到影響，環保局長就會受到不圍繞中心工作、沒有“大局”意識的指責，甚至連局長的位置也坐不住。

因此，不僅要改革對地方政府政績的考核指標體系，還必須改革環境保護系統的管理體制，實行至上而下的垂直管理。環保執法，必然會和地方經濟發展發生沖突，在這個問題上地方利益與公共利益、眼前利益與長遠利益的矛盾是不可避免的，所以必須讓環保部門與地方政府有一定的距離，具有相對獨立性。

還有一個更深層次的問題是水權。水具有多種功能，可以分為生活水、生產水、生態水；各類水中又都有多種用途，如生產水就包括農業、工業、交通、發電等等。在各種用途中，有些又是有沖突的。這就需要通過物權立法的形式，確定主體對于水的各種權利，并且將各種用水順序確定下來，對與用水有關的權利邊界進行劃定。在我國，《水法》已經宣告了一切水資源歸國家所有，確立了水資源有償使用制度，為在我國建立水權制度奠定了基礎，但離水權制度的健全還有很大距離。

沒有水權制度，就很難解決水污染治理的市場化問題。現在我們國家所有的污水處理廠都是虧損的，原因在于污水處理完全采取財政負擔方式，并未引入市場機制。對于企業來說，自己建污水處理站（廠）肯定只有投入沒有產出，它不愿意，而且有可能重復建設，效率很低。建立集中處理廠成本可以降低，政府也有責任建設，但污水處理廠的運行費用是需要由污染者負擔的，這樣就必須要引入市場機制，確立合理的水價，將污水處理費用攤入水費、還要對污水處理廠進行市場化經營。但現在這些都遠遠沒有達到，市場機制的缺乏，對于水的合理利用及污染控制，都會帶來負面影響。

在國外，環保產業十分發達，污水處理廠也能盈利。他們對水首先實行清、污分流，實行中水循環，有些水經過簡單處理就可以用，由使用人以低價向污水處理廠購買。比如洗車場就不需要最清潔的水；還有雨水不需要處理，通過管道簡單集中一下就可以再利用，不需要投入巨大的成本。

但做到這一點是需要條件的，如城市的管網建設必須要達到清污分流，生活污水、工業污水、一般的雨水的排放必須分開，否則，水的循環使用難以實現。這也說明，整個水污染治理和水資源保護是一個綜合性的生態工程，不是一個企業、某一方面可以單獨解決的。

從國際經驗看，一條河流從污染治理到基本恢復生態功能，至少需要50年。像白洋淀這樣的水域，長期接納污水，已經完全失去了自凈功能。且不說現在治理的可能性尚需要技術專家論證，即使在技術上有治理的方案，要完成治理，不僅是時間上不能指望一朝一夕，而且其投入是污染者所獲得的利益的成百上千倍亦不足為奇。“污染容易治理難”的規律不可逾越，教訓是非常深刻的。

亡羊補牢，時不我待。否則，很難避免白洋淀的悲劇再現。

作者為中南財經政法大學法學院教授、武漢大學環境法博士生導師，中國法學會環境資源法研究會副會長