突破“事權與財權統一”

中國政府間財政收支匹配關系的基本制度，應以尋求“公共支出管理責任與財力相匹配”為目標

關于中國政府間財政關系的研究和討論，一直以來最流行的說法和意見，是各級政府的事權和財權應匹配或統一。但中國地區間經濟社會存在的巨大差距，決定了財權與事權匹配在實踐中難以實現。中國政府間財政收支匹配關系的基本制度，應以尋求“公共支出管理責任與財力相匹配”為目標。

事實上，事權與財權的概念為中國財政理論所特有，國際財政分權理論基本上不使用這樣的表述。這一理論和概念的形成，與中國計劃經濟歷史密切相關。

事權與財權及兩者的統一，比較權威的表述，是財權和政權總是聯系在一起，有政權就必須有財權，否則無法實現其政治經濟任務。1954年《憲法》規定，全國有中央、省、縣、鄉四級政權，各級政權都有審查批準執行預算的權力。財權和事權也是聯系在一起，中國的社會制度決定國民經濟的主體是國營企業與事業，國營企業和事業歸哪一級管理，即事權放在哪一級，財權也相應放在哪一級，地方財權的大小和中央劃給地方的事權一致。

上述理論產生于計劃經濟時期，發展于中國改革開放初期，基本論點是各級政府的事權與財權應該統一。現在許多人依然在使用這樣的表述和理論。

但從1994年的分稅制改革開始，改革的實踐已經背離了這個理論。各級政府的事權和財權已不是原來意義上的統一，中央政府擁有了更大財權，省以下地方政府的財權與其支出（事權）相比要小。這種改革后的事實成為現在爭論的背景。

問題在于，究竟是改革錯了，還是原有的理論滯后了？更重要的是，應該遵循原有的理論，還是應該創新體制和理論？

建國以來至1994年前，中國財政體制歷經了十幾次調整，但劃分中央與地方間財政收支的依據始終具有“各級政府的事權與財權統一”這一特點，在按照行政隸屬關系劃分各級政府的支出責任后，收入劃分實行直接匹配，財力實行“先下后上”。即根據各級政府的支出事權，收入與支出規模相聯系進行財政資源配置，實行收支掛鉤。

1994年分稅制改革，直接目的是提高中央財政收入占全部財政收入的比重，在財政的支出劃分上沒有進行實質性改革，也沒有進行明顯調整。改革重點是對收入劃分進行了大的變革，通過中央與地方的分稅，實質上改變了以地方收支掛鉤為基礎的財政體制，形成了現行的財政體制。

這種體制的突出特征是收入首先向中央財政集中，地方財政收支脫鉤，中央財政或者上級財政通過轉移支付，使下級財政的收入財力與支出需要相匹配。因此，現行體制的特點，是地方財政收支脫鉤下的間接匹配、“先上后下”的體制，這是目前國際上市場經濟國家的通行模式。

為什么中國在經歷了十余年的經濟體制改革后，要對政府間財政關系進行重大改革？

表象原因，是中央財政占全部財政收入的比重下降，中央政府宏觀調控能力削弱。更深刻的原因，是經濟體制和資源配置機制發生了重大轉變，產生于計劃經濟時期舊的財政體制與新的市場經濟發生了沖突。市場經濟要求形成全國統一、資源自由流動的大市場，而舊的財政包干和分灶吃飯的財政體制，激勵地方政府保護本地經濟資源，封鎖外地商品進入本地市場，整個市場經濟的資源配置效率大大降低。

此外，政府職能由直接配置經濟資源為主，轉向以提供公共服務為主，政府間的職責劃分，不可能按原來事權劃分的概念進行；政府與企業的關系也發生了實質性改變，由直接管理轉變為間接管理；財政收入以利潤上繳為主，轉變為以稅收收入為主，使政府間的財源配置與企業的隸屬關系之間的聯系已經十分微弱。

按市場經濟的要求，為協調地區間因經濟發展差距形成的公共服務差別，中央財政需集中一部分財政收入進行再分配。將影響市場機制按照全國統一市場原則配置資源的相關稅種，如企業所得稅、個人所得稅、增值稅、進出口稅收等集中作為中央財政收入，盡可能弱化稅收環境對市場機制的扭曲。

分稅制改革正是適應了這樣的需要。不過，由于分稅制改革的漸進性、階段性，中國的政府間財政關系中出現了新的矛盾和問題。許多人誤以為實現事權與財權統一可以解決這些矛盾和問題。但這可能導致體制的倒退，甚至回歸舊體制。

既然事權劃分及與財權相匹配的理論是一種“回歸”原體制的想法和理念，與中國已經變化了的經濟運行機制和體制現實有較大差距，這就需要更新理論。

首先，應將事權改變為公共服務職責。事權的特定含義，是各級政府對所管理的國營企業與事業的行政管理權，它反映的各級政府管理職能的劃分，突出的是行政隸屬關系。在現行政府間財政關系中，仍保留著按照行政隸屬關系來劃分支出責任的做法，但隨著市場經濟下政府與國企關系的變化，政府職能由管理型向服務型的轉變，尤其是收入劃分的分稅制體制的形成，“事權”概念與新體制發生了明顯的不協調和理念上的碰撞。

“公共服務職責”則是指各級政府提供公共服務的職能和責任，與“事權”概念不同。其特點是政府職責主要是提供公共服務；政府是服務型政府，管理寓于服務之中；各級政府公共服務職責的劃分，不僅僅是依據行政隸屬關系。

其次，應將支出責任細分為“公共服務職責”與“支出管理責任”，兩者既相互聯系又有所不同。政府公共服務職責往往決定相應的支出管理責任，此時兩者的關系相一致。但有時會不一致：有些公共服務職責是由上下級政府共同承擔，如轉移支付的資金支出，上級政府承擔資金的分配，具體的支出管理責任全部由下級政府負責。因此，籠統地使用支出責任的概念，很難區分上述兩者的區別。

第三，要區別財權與財力的概念。財權是指在法律允許下，各級政府負責籌集和支配收入的財政權力，主要包括稅權、收費權及發債權；財力是指各級政府在一定時期內擁有的以貨幣表示的財政資源，來源于本級政府稅收、上級政府轉移支付、非稅收入及各種政府債務等。

財權與財力既有聯系又有區別。擁有財權的政府，一般擁有相應的財力，但政府擁有財力不一定有財權。上級政府的財權常大于其最終支配的財力，一部分財力要轉移給下級政府使用，結果是下級政府的財力往往大于其財權。這種財權與財力關系的框架，是目前國際上經濟發達國家通常使用的制度框架。

政府的公共服務職責應該與財權統一。中央政府具有調節地區間公共服務水平的職責，地方政府只有負責本地區公共服務的職責，因此，中央政府應該具有比地方政府更大的財權。

另一方面，地方政府往往比中央政府承擔更多的支出管理責任，這要求有相應的財力相匹配。在地方政府財權較小的情況下，通過中央或上級財政轉移支付，下級政府所獲得的財力應滿足其承擔的支出管理責任的需要。以達到公共支出管理責任與財力相匹配，這是正確的，但支出管理責任與財權不應該是匹配的。

政府間財政關系正在進行最新調整，沒有再使用一些舊的概念和理論，而是對政府間公共服務職責劃分的制度和機制進行了創新。這一案例就是關于農村義務教育經費保障機制的改革，這項改革開始沖破“事權與財權統一”的理念和體制。