山西煤礦率先推進產權改革

煤炭資源的產權界定不清，這是我國煤礦濫采濫挖、礦難頻發的根本原因。山西的改革是對癥下藥

一年前，我國煤礦的安全生產形勢曾經牽動了億萬人的神經，礦難成為媒體關注的焦點。

然而，就在一年以后，一場旨在根治礦難這個“毒瘤”的戰役已經在產煤大省山西打響，這場戰役的主要任務是落實與煤炭資源開采權相適應的安全生產責任制，建立責權明確的產權制度。

我國煤礦的產權制度缺陷

之所以要進行產權改革，正是因為煤炭資源的產權界定不清，這是我國煤礦濫采濫挖、礦難頻發的根本原因。

產權是財產所有權及其派生的一組權利的總稱。完善的產權制度是資源有效配置的基礎條件。建立完善的產權制度需要有嚴格的產權界定。界定產權的核心在于明確產權當事人的權利和義務，使當事人的權利和義務對等，使其對自己的每個行為負責。

我國法律規定，礦產等資源屬國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權，但各級政府負責礦藏勘探與開采的審批與監管。企業可以無償或通過繳納較低手續費而獲得采礦權，開采后再按銷售收入或產量繳納1%的資源使用費。這便使原本國有性質的煤炭具備了“公共資源”的特性：競爭性和非排他性。與任何私人物品一樣，某人開發煤炭資源，將影響其他人開發該資源。而與一般私人物品不同的是，煤炭資源是不可再生資源，其開發的過程本身就是資源消耗的過程。因此，其開發的競爭性顯得尤為突出。同時，采礦權可以無償地獲得，任何人都不具有排他性的采礦權。這樣，各企業在獲得了低成本開采煤炭經營權的同時，不承擔任何相應的責任。

公共資源的競爭性與非排他性必然導致生產者行為短期化。在競爭的壓力下，生產者只會考慮如何以最快的速度采煤，賺取眼前利潤，而不愿意做任何長期計劃與投資（包括安全生產方面的投資）。即使是國有企業，也存在著一些與眾多私營企業爭奪公共資源的競爭中，參與掠奪性開采也就成為其選擇。我國煤礦行業的回采率平均只有35％，一些鄉鎮煤礦回采率僅僅只有15％，有些甚至低至10％。近20多年間，山西共開采煤炭65億噸，而因此消耗掉的煤炭資源高達400多億噸。各生產者行為短期化的必然結果不僅僅是煤炭資源的過度開采，而且是安全隱患的不斷積累。

作為資源所有者代理人的政府負有監督經營者、避免礦難的責任。但地方政府在行使監督職責時都是采取的行政手段而非市場手段，以發放許可證的方式來限制煤炭的開采數量，這不僅很難達到目的，而且極易滋生腐敗，給各級地方官員留下了“權力尋租”的空間。

山西煤礦的產權改革試點

既然產權界定不清是煤炭資源無效率配置與礦難頻發的重要原因，那么提高煤炭資源的配置效率、治理礦難的根本途徑就在于建立完善的產權制度。這里最為要緊的是改變煤炭資源為公共資源的特性，使其變成具有競爭性和排他性的資源，只有這樣，企業才能像愛護與珍惜自己的財產一樣加以開采和使用。

不久前開始的山西省煤礦產權改革從煤炭資源的有償使用著手，采礦權從無償獲得過渡到有償使用，煤礦經營者根據不同煤種及煤炭的儲藏規模在繳納幾百萬到上千萬元的采礦權價款換取新的采礦證后，成為其煤礦的合法采礦權人。由于采礦權是有償獲得的，且受到法律的保護，因此煤炭資源具有了一定的排他性。這將有利于提高煤礦經營企業節約資源、有效開采煤炭的積極性，并促使它們從長遠出發，增加投入，采用新的生產技術，在提高生產率的同時，增強礦井抗災能力，最大限度地避免礦難的發生。此外，采礦權的有償獲得無疑將提高煤炭生產的成本，這將使那些規模小、技術水平差、成本高的煤炭生產企業處于劣勢，迫使它們退出市場，從而可以遏制原有的煤礦多、小、散、亂、差的格局，達到提高整個煤炭資源配置效率的目的。

目前，部分換取新證、明晰了產權的煤礦企業已經有了煤炭資源開發和利用的長遠規劃，它們有的已經或者正加大投入、更新設備，在擴大產量的同時提高煤炭資源的回采率，并主動落實了安全生產責任制。

可以預見，當煤礦的產權得到明確的界定，且真正能夠按照市場經濟原則推進，資源的出讓能夠切實采取招標、拍賣、掛牌等公開、公平的競爭辦法，政府只對參與競標的投資者設定相應的規模、技術、環保措施等門檻，“權錢交易”和“官煤勾結”將可以得到根治。此時，政府將以裁判員而不是運動員的身份出現，這種角色的轉換將最大限度地削弱政府官員的“特權”，從而有效地杜絕腐敗。

因此，山西煤礦的產權改革試點對于推進我國礦產資源的產權改革有著極其重要的意義，其成敗決定著礦產資源的產權改革在其它地區和行業推進的速度。

改革中的問題與思考

從目前試點的情況來看，離建立完善的現代產權制度的要求還有很大的距離。

首先是煤炭資源的定價問題。煤炭是不可再生的稀缺資源，其采礦權的價格應該體現煤炭的稀缺性，并真實地反映市場供求。因此，采礦權的價格只能由市場說了算，任何人、任何企業或政府部門都不可能定出比市場更加公平、合理的價格。如果僅僅因為在山西省最早試點的臨汾市在協議轉讓的問題上，受到了500多座煤礦的集體抵制，就簡單地認為市場拍賣不符合中國的實際，恐怕過于武斷。這里關鍵的問題是拍賣是否能夠真正向國內外投資者公開，是否做到公平和公正，信息是否充分、透明。如果投標企業認為政府所定價格過高，它們可以不參加投標，這將促使政府降低價格。總之，供求雙方的力量在市場上會合才會形成均衡價格，而那些接受市場價格的企業必定是效率最高的。只有當價格反映市場雙方的力量對比，反映資源的稀缺性時，資源才能夠得到合理的配置。而現在，山西煤炭采礦權的價格由政府一方確定，它究竟是高、是低無法判斷，這樣的價格能否實現資源有效配置值得考慮。

其次，目前的改革還只是針對鄉鎮小煤礦。至于國有煤礦及其他非國有煤礦，其采礦權有償出讓和資源價款征收采取了不同的辦法。對過去通過行政審批無償取得的國有煤礦采礦權，其采礦權價款按照有關規定批準后可以轉為國有資本金；對過去通過行政審批無償取得的非國有煤礦采礦權，如資源量較多、規模較大或已進行資源整合的煤礦，在政府與采礦權人和投資人充分協商同意的基礎上，可將采礦權價款全部或部分轉為國有資本金，形成政府控股或參股的股份制企業。從形式上看，改革后這些企業的產權將比較明晰。但在實踐中如何保證國有采礦權的利益不被侵占、防止企業內部人控制，卻是今后將要面臨的不可回避的問題。

最后，此次煤礦的產權改革旨在整合煤炭資源，提高資源利用率。作為本次煤炭資源整合的主要目標，山西省規定以縣為單位，整合后新增資源面積不超過10％、新增能力不超過10％、壓減關閉礦井不低于30％、淘汰9萬噸以下礦井、資源回收率不低于60％、百萬噸死亡率控制在1以下。很明顯，政府在對什么樣的煤礦應該倒閉、煤炭資源應該如何利用進行規劃。如何保證政府的決策符合市場經濟的原則？政府所制訂的資源利用方案是高效率的是下一步要重點關注和研究解決的問題。

盡管存在各種問題，但無論如何，山西煤礦的產權改革畢竟向合理利用礦產資源邁出了第一步。

作者系對外經濟貿易大學教授