農發行支持新農村建設的六大制約因素及對策建議

社會主義新農村建設是一項長期而重大的歷史任務，需要全社會、各部門積極參與、共同努力。農業發展銀行作為金融領域中支持新農村建設的主力軍，具有義不容辭的責任。雖然農發行根據新農村建設需要作了全面改革與創新，但經營環境、經營體制、經營效益、支農作用發揮等仍受到一定的制約。主要表現在以下六個方面。

一、法律地位未確定制約農發行支持新農村建設。目前我國的金融立法已基本完善，人民銀行法、商業銀行法、銀監法等金融法律均已出臺，只有政策性銀行的立法工作嚴重滯后，農發行經營活動所依據的國務院文件和章程的有關內容早已與發展狀況不相適應。農發行作為國家政策性銀行的特點被忽視，性質被曲解，功能被模糊，服務方向被誤導，不便于職能作用的充分發揮。

二、經營環境不佳制約農發行支持新農村建設。一是法治環境差。主要是部分地方，糧棉企業不規范改制，惡意擠占挪用農發行收購貸款；懸空、逃廢農發行債務；違規責任人得不到行政、經濟和法律懲處。二是信用建設滯后。具體表現為政府主導、央行參與的中小企業擔保機構、農業擔保基金、農業政策性保險機構等信用平臺未充分建立起來，第二還款來源保障還不足。三是辦貸成本高。辦理抵押貸款的抵押手續時，多部門、多環節收費且收費較高，造成企業怕貸、農發行辦貸難、辦貸慢。這樣的環境，既影響縣域招商引資工作大局，又會抑制客戶對貸款的需求，還會影響銀行辦貸的積極性。

三、功能不足制約農發行支持新農村建設。從目前情況看，一是農發行的業務范圍較窄，仍主要是由國務院確定的糧、棉、油收購、儲備、調銷、加工貸款；二是業務呈萎縮態勢。國家全面放開糧棉油購銷市場后，多種收購主體進入，對農發行貸款的需求相應減少，業務量也隨之減少。三是新農村建設的重要領域涉及不多。目前仍局限于糧棉油領域，未涉及到新農村建設亟需要的現代農業方面、農村基礎設施建設、縣域經濟建設、農村社會事業發展等重要方面。農業政策性金融在支持新農村建設方面的作用還遠遠未發揮。

四、經營補償機制缺陷制約農發行支持新農村建設。就目前農發行基層行情況看，地方財政保障和補貼政策不落實，會造成農發行利息或者貸款本金損失。

五、信貸風險制約農發行支持新農村建設。一是政策風險。農發行根據國家和地方政府實施宏觀調控、保護農民利益、穩定市場等政策需要而發放的貸款，承貸企業不能實行順價銷售而掛賬，導致有的行、有的信貸員怕貸、惜貸，必然會影響國家糧食政策的落實，最終影響“三農”工作。二是市場風險。農發行發放的糧棉油流轉貸款支持多種形式收購，但糧食全面放開后，銷售價格完全由市場確定，企業未來銷售價能否高于最低收購價，銀企都無法預測，而且貸款不再象以前那樣有財政補貼資金作保證，信貸資金潛在風險幾率增大。三是改革風險。糧棉企業改革改制過程中擠占挪用農發行貸款支付改革成本形成的掛賬、新增財務掛賬未被審計認定的部分，造成農發行債務懸空，最終形成了農發行的信貸損失風險。

六、信貸載體不佳制約農發行支持新農村建設。一是農業產業化龍頭企業和骨干企業較少，農發行優良客戶較少，對農村經濟發展的帶動效應還不能顯現出來。二是農產品科技含量不高，農產品的商品價值及附加值不高，規模效應不理想。三是對新農村建設的規劃不明確，農業發展的組織不夠，農產品的特色性未充分開發和利用，特色農產品不能走向世界，不能吸引外商。對農戶庭院經濟發展的組織還不力，產業帶不明顯，農發行投資方向及載體難以確定。

據此，應完善農發行支持新農村建設的機制，著重做好以下五個方面的工作。

一、盡快建立政策性銀行法，給農發行定位。國家應盡快確立政策性銀行法，以明確農發行的法律地位，明確農發行的經營目標、業務范圍、管理體制、運行規則、風險補償等，徹底解決農發行主體地位不明確、業務標準模糊、權利與責任不相適應等問題，保護農發行的合法權益，使其有法可依、合法運行、穩健發展，充分發揮其職能。重點是要明確農發行的性質，糾正不正確的業務劃分。要更改“政策性業務”與“商業性業務”的不準確的劃分，實行“指導性”與“指令性”或“計劃性”與“市場性”分類管理。但無論怎樣劃分業務，始終要通過落實國家糧棉油購銷和儲備政策、農產品加工和農業產業化發展政策、農產品出口政策、科技興農政策、發展特色農業政策、退耕還林（草）政策等來體現農業政策銀行的性質，履行政策銀行的職能，尋找發展空間。

二、擴大業務范圍，增加支農資金。一是業務范圍要向支持發展現代農業方向延伸。除開展傳統的糧棉油購銷儲加業務外，要支持農業種子工程、大型商品糧棉油基地建設、優質糧棉油產業工程、大型灌區節水改造、動物防疫體系建設、農業結構調整、農業新技術新產品新興生物資源等農業科技開發和成果轉化等關系新農村建設的關鍵項目。二是業務范圍要向支持農村基礎設施建設方向延伸。可將農村的飲水工程、沼氣工程、公路村村通工程、中西部地區的鄉村通電及農村電網改造工程等改善農村基本生活生產條件的領域納入業務范圍。三是業務范圍要向支持農村社會事業發展方向延伸。主要是國家對農村的教育投資、醫療衛生投資、文化事業投資等資金管理可由農發行代理。四是業務范圍要向支持縣域經濟建設方向延伸。主要是國家對縣城和小城鎮建設方面的投資可由農發行代理。

三、完善經營機制，增強支農能力。一是要拓寬資金來源渠道。中央銀行要繼續保證農發行支持農業和農村經濟發展中的政策性資金需求，給予一定的再貸款支持；要利用金融債券發行在國內外資本市場上籌集資金，對籌資成本高于投資收益的差額應由中央財政補貼，以建立農發行長期、穩定、低成本的資金來源。二是完善農發行資本金補充機制。通過補充資本金、提供部分無息或低息財政借款、免交營業稅和所得稅、留存利潤、貼息、提取呆賬準備金等途徑，建立資本金補充機制。進一步改革和完善財政補貼機制，強化各級政府、財政部門組織補貼資金的法律責任，減少補貼資金到位的隨意性，重點解決地方財政補貼資金不到位問題，確保應給農發行的財政補貼資金能及時足額到位，以利于農發行正常運行。三是適當提高農發行呆賬、壞賬準備金比例。

四、建設信用體系，共同防范風險。農發行的信貸資金是國家的資金，其風險也將是國家的損失，有別于商業銀行。為了防范政策性金融風險，應明確各級政府、各相關部門的有關職責，建立各負其責、共同防范的機制，要加強對違規擠挪農發行資金的懲處力度，并加強與各金融機構的聯系，建立信用信息共享機制，增加風險防范能力，確保國家資金不受損失，這是農發行擴大支農作用、支持新農村建設的前提條件。

五、深化內部改革，打造現代政策銀行。要進一步強化現代銀行理念，根據現代銀行的要求，緊密結合我國國情和建設新農村的需要，深入推進治貸制度、內控機制、風險管理、干部人事、收入分配等方面的綜合改革，加快電子化建設和企業文化建設，完善運行機制，增強內在活力，提高可持續發展能力，為社會主義新農村建設作出新的更大貢獻。