政策性銀行何不謀變？

在環境已經發生重大改變的情況下，政策性銀行改革的目標應定位于一種介于商業金融機構和政策性金融機構之間的制度安排，向綜合型開發金融機構轉型

近來，在四大國有銀行改制上市進程明顯加快之際，國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行等3家政策性銀行的改制工作也正疾步快行。在國內各個產業的市場化程度明顯提高之后，政策性金融機構逐步退出，更多的充實的金融服務功能建立并完善起來，是金融體系再造的必然步驟。

重新定位相互共通

就目前來看，3家政策性銀行盡管在功能定位、業務范圍、產品服務、資產質量等方面存在這樣那樣的差異，并且改革方案也采取了所謂的“一行一策”，但它們面臨的改革內容和目標卻有相當多的共通之處。

其一是矯正決策層和業界人士對政策性銀行功能定位的傳統理解，將3家政策性銀行統一定義為國務院直屬、以落實國家產業政策為目標的具有開發型功能的國有金融機構。這種職能定位意味著3家政策性銀行特別是農發行和進出口銀行的業務范圍將大幅放寬。

其二是補充資本金。3家政策性銀行普遍存在所有者權益比率及資本充足率過低的問題。因此，改革包括了多渠道充實資本金并建立長效、可持續的資本金補足機制方面的內容。在既定的“純國有血統”不變方針下，資本金的補充渠道只能由財政注資、匯金公司注資以及在國內外市場發債券這三個方面構成。

其三是確立不良資產處置的方式及期限。在3家政策性銀行中，由于國家開發銀行發放了大量的10年、20年以上期限的貸款，因此風險暴露還需要一個較長的時間過程。目前資產的不良率2%左右雖優于許多國內一流的商業銀行，但農發行和進出口銀行卻都面臨著一個共同的問題，即如何處置表內不良貸款。

其四是治理結構和內在運行機制改革。一旦以開發性銀行對3家政策性銀行進行定位，這3家銀行的治理結構就要參照現代公司治理結構進行相應的調整。

其五是確立運行模式。既然開發性銀行在功能上具有完成政府政策目標和依賴市場開拓業務這種雙重特性，那么開發性銀行在財務管理和考核上也理應采取分賬管理方式，分別設立指令性賬戶和指導性賬戶也不失為一種解決辦法。用指令性賬戶記錄反映完成國家政策性任務目標的資金、財務狀況，用指導性賬戶記錄和反映配合國家產業政策、發展戰略所從事的各項自營性、開發性項目的資金和財務信息，其資金來源、運用、風險管理、監管主體等各個方面都因此發生新的變化。

定位轉型大勢所趨

自1994年3家政策性銀行相繼成立以來，對實現國有專業銀行向現代商業銀行轉變、支持國家重大基礎設施建設、促進機電產品出口和支持國家糧食收購都發揮了重要作用。如今，隨著我國社會主義市場經濟建設的不斷進步，市場機制的日益成熟，傳統意義下政策性銀行的歷史性階段任務也隨之完成，政策性銀行選擇走向轉型勢在必行。

首先，就財政環境而言，經過多年的努力，我國國家財政的規模有了長足進步。財政支出對GDP的占比，已從1994年的12.4%上升到2004年的20.8%。提高執政能力，要求政府角色的轉換和改善，特別是穩健的財政政策的實施，將使今后一段時期大幅度擴展財政規模的余地不大，特別是財政對產業經濟發展的直接投入，會受到相當大的限制。如果再考慮到各種隱含債務，國家財政繼續直接對政策性金融提供大規模資金的空間相對縮小。我國政策性銀行必須更緊密地與市場結合，成為按市場規范操作的、可持續運作并滿足市場需求的新型金融機構。

其次，就金融環境而言，我國國民經濟的金融化程度大幅提高。到2004年末，我國M2與GDP之比已達185.3%，遠高于世界主要經濟體的同期水平。考慮到國內居民較強的儲蓄傾向，預計今后相當一段時期內，M2與GDP之比仍將繼續在高位運行。因此，市場本身有能力提供充分的流動性，成為政策性銀行開展開發性金融服務的長期和穩定的資金來源。

第三，產業結構的變化也是促使政策性銀行選擇走向轉型的一個重要因素。因為過去需要政策性金融大力支持的產業現在已成為成熟的商業競爭性行業，政策性金融的作用已經大為減弱。隨著對外開放和資本市場的發展，國內對資本利用的手段和技術都有較大改善。中長期商業性資金將更容易、更安全地進入基礎產業、基礎設施和機電產品領域。因此，我國政策性銀行，特別是國開行和進出口行，需要重新調整業務范圍，實現轉型。

第四，政策性銀行市場化經營的條件正日益成熟。當前市場建設和制度建設中存在許多期限較長的、能促進短缺行業長期發展的項目，這些項目利用商業方式可以成活，不再需要政策性金融支持，這成為我國開發性金融業務的重點。如基礎物質瓶頸及配套領域，包括能源、運輸、材料、農林、水利，以及軍工、高科技等領域；社會瓶頸領域，包括就業、教育、醫療、中小企業、西部開發、東北等老工業基地振興、縣域經濟等方方面面。

最終體現國家賬戶

政策性銀行改革的目標是向綜合型開發金融機構轉型。綜合性開發金融機構是一種介于商業金融機構和政策性金融機構之間的制度安排。它主要利用市場化手段，按照商業性金融規律運作，在機構自身可持續發展的基礎上，為實現國家政策和戰略導向服務。政策性金融機構著眼于社會效應，不追求自身業績，強調政府的財政性補貼；而綜合性開發金融機構更多地強調商業原則，通過制度建設、市場建設和保持經營可持續，在此基礎上，實現政府目標。

而從另一方面來說，綜合性開發金融機構仍具有部分政策性屬性，但相對于傳統意義上的政策性金融機構，綜合性開發金融機構向市場化方向邁進了一大步。二者的主要區別在于傳統政策性機構（銀行）強調按照國家指令辦業務，然后國家兜底。綜合性開發金融機構則強調自主經營，自擔風險，市場化運作，商業上可持續。綜合性開發金融機構的政策性屬性最終體現在國家賬戶上。