“雙規(guī)”也需遵循法治原則

在大多數(shù)有關(guān)反腐敗的新聞中，都有“雙規(guī)”一詞，大多數(shù)貪官的犯罪情節(jié)，都是通過(guò)“雙規(guī)”被揭露的。有人形容，官員們不怕檢察官，就怕“雙規(guī)”。不過(guò)，從某種程度上說(shuō)，這種反腐敗利器是一種治亂用重典的非常之舉，如何將其納入到法治軌道，一直是執(zhí)政黨考慮的一個(gè)重大問(wèn)題。

“雙規(guī)”的正式說(shuō)法是“兩規(guī)”“兩指”，它形成于上個(gè)世紀(jì)８０年代末９０年代初。當(dāng)時(shí)，國(guó)內(nèi)腐敗現(xiàn)象呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)，而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可用的武器卻相當(dāng)有限，于是，“雙規(guī)”應(yīng)運(yùn)而生。１９９０年底國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》明確規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問(wèn)題做出解釋和說(shuō)明”。１９９４年中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)頒布的《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第二十八條規(guī)定：“調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序……要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明。”

這樣，“雙規(guī)”就成為法律和黨內(nèi)規(guī)章授權(quán)紀(jì)檢和監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處違犯黨紀(jì)、政紀(jì)案件時(shí)可以使用的一項(xiàng)組織措施。運(yùn)用這一措施，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)查破了一批大案要案，令腐敗分子聞風(fēng)喪膽。

而“雙規(guī)”的威懾力，在很大程度上恰恰來(lái)自其超常規(guī)性。“雙規(guī)”的調(diào)查不同于檢察機(jī)關(guān)的詢(xún)問(wèn)和調(diào)查，更不同于法院的公開(kāi)審理。比如在“雙規(guī)”期間，被調(diào)查對(duì)象不得與外界聯(lián)系，也不能聘請(qǐng)律師，不能查閱案卷。因此，他不了解自己的違紀(jì)違法問(wèn)題中哪些已被調(diào)查者了解，自己的哪些同伙已經(jīng)反戈一擊。這種信息的不對(duì)稱(chēng)使被調(diào)查對(duì)象處于一種劣勢(shì)地位，而具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的人員就會(huì)利用這種優(yōu)勢(shì)，從證據(jù)上、政治上、心理上精心設(shè)計(jì)，從中查找其弱點(diǎn)和破綻，予以突破。

“雙規(guī)”制度的超常規(guī)性，也體現(xiàn)在期限方面。相關(guān)規(guī)章規(guī)定，“案件調(diào)查的時(shí)限為三個(gè)月，必要時(shí)可延長(zhǎng)一個(gè)月。案情重大或復(fù)雜的案件，在延長(zhǎng)期內(nèi)仍不能查結(jié)的，可報(bào)經(jīng)立案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后延長(zhǎng)調(diào)查時(shí)間。”這意味著，在實(shí)際操作中，“雙規(guī)”的期限是由相關(guān)調(diào)查組和其主管機(jī)關(guān)自行掌握的，而沒(méi)有硬性規(guī)定。也因此，“雙規(guī)”成為黨組織內(nèi)部涉及黨員人身自由的最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制手段。

這些超常規(guī)性，是“雙規(guī)”的特殊力量所在，但是，近年來(lái)，執(zhí)政黨明確提出了建設(shè)法治社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，而雙規(guī)的超常規(guī)性，與法治是有一定不協(xié)調(diào)之處的。比如，按照法治原則，除了司法機(jī)構(gòu)之外，任何人、任何機(jī)構(gòu)都不得剝奪個(gè)人的人身自由，公安機(jī)關(guān)和檢察院要限制一個(gè)人的人身自由，必須履行相關(guān)程序。“雙規(guī)”同樣是限制了個(gè)人的人身自由，但其限制性權(quán)力卻不是來(lái)自司法機(jī)關(guān)的授予。

為此，自誕生之時(shí)起，“雙規(guī)”其實(shí)就在發(fā)生變化。１９９８年６月到２００１年９月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部相繼出臺(tái)了四個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)“兩規(guī)”“兩指”措施做了進(jìn)一步規(guī)范和完善。尤其是去年以來(lái)，中央紀(jì)委發(fā)布“７號(hào)文件”、中央辦公廳發(fā)布“２８號(hào)文件”，給“雙規(guī)”制度帶來(lái)了相當(dāng)大的變化。

第一，更嚴(yán)格地限定“雙規(guī)”對(duì)象，必須是黨員，且符合若干條件；第二，“兩規(guī)”實(shí)施主體被限制在縣處級(jí)及以上紀(jì)檢機(jī)關(guān)，有報(bào)道稱(chēng)，自“７號(hào)文件”實(shí)施后，不少企、事業(yè)單位已禁用“兩規(guī)”；第三，審批程序更為嚴(yán)格，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在實(shí)施“兩規(guī)”前，縣處級(jí)需經(jīng)市局級(jí)向省部級(jí)備案，市局級(jí)需向省部級(jí)備案，省部級(jí)則需向中紀(jì)委備案；第四，對(duì)“兩規(guī)”時(shí)限做出約束，即“不得超過(guò)案件調(diào)查時(shí)限”。如延期則面臨更嚴(yán)格的審批程序。

可以說(shuō)，執(zhí)政黨試圖更為嚴(yán)格地限定“雙規(guī)”制度的適用主體、對(duì)象的范圍和程序，從而使之更好地與法治的基本原則相容。中央紀(jì)委有關(guān)人士最近在接受媒體采訪時(shí)也表示，當(dāng)下在打擊腐敗分子的過(guò)程中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)將更加關(guān)注人權(quán)，規(guī)范“兩規(guī)”措施，保障被查處人的權(quán)利。中央紀(jì)委法規(guī)室政策研究處處長(zhǎng)蔡曉曾表示，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將慎用或不用“兩規(guī)”措施。

作為一種有效的反腐工具，“雙規(guī)”制度可能無(wú)法遽然全盤(pán)廢止，但有關(guān)部門(mén)需要按照法治原則對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)，使“兩規(guī)”“兩指”措施越來(lái)越規(guī)范，越來(lái)越嚴(yán)格；同時(shí)，按照法治原則，“雙規(guī)”的適用范圍、對(duì)象也應(yīng)越來(lái)越小，適用頻率越來(lái)越低。在一個(gè)法治社會(huì)，腐敗行為及官員的其他違法犯罪行為，應(yīng)由普通司法機(jī)關(guān)、按照正常的司法程序進(jìn)行調(diào)查和懲處。這種程序有相對(duì)完善的法律作為依據(jù)，當(dāng)事人的權(quán)益可以得到較為完整的保障。而一個(gè)社會(huì)在懲罰犯罪活動(dòng)時(shí)候是否同時(shí)尊重其權(quán)利，乃是其是否建立法治制度的試金石。

（摘自《中國(guó)新聞周刊》）