中國鄉鎮管理體制改革研究

摘要:鄉鎮改革涉及到鄉鎮建制#65380;職能轉變與機構精簡#65380;鄉鎮管理體制與治理模式等問題，在黨中央的部署下，鄉鎮改革取得了一系列成果，但是改革后仍存在不少問題#65377;本文在總結鄉鎮改革已取得的成功經驗的基礎上提出了進一步完善鄉鎮改革的政策建議#65377;

關鍵詞:鄉鎮改革; 管理體制

中圖分類號:F32 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2006)09-0167-04

近年來，以農村稅費改革為重點的鄉鎮改革已經取得不少成效#65377;但由于一些深層次的矛盾和問題沒有得到徹底解決，使得鄉鎮改革頗為關注和備受爭議#65377;目前，我國鄉鎮的發展正處于一個轉型期，鄉鎮體制的改革成為解決“三農問題”，解放農村生產力，促進農村經濟發展，改變城鄉二元格局，實現國民經濟協調可持續發展的重要動力#65377;農村社會#65380;經濟和政治如果不作出適應生產力發展要求的變動，改革和經濟建設的成果不能鞏固和持久，在這種形勢下，鄉鎮體制與治理模式創新被提升到關乎國家命運的高度#65377;為此，筆者對現階段鄉鎮改革的成果作出總結，并提出進一步改革的政策建議#65377;

一#65380; 國內外地方行政體制改革取得的成果

國內外研究地方行政體制問題的成果很多#65377;奧斯特羅姆等在《美國地方政府》中對美國地方政府改革進行了描述和正反兩方面的經驗總結;許平在《法國農村社會轉型研究:19世紀-20世紀初》研究了法國的農村變革;吳寄南在《新世紀日本的行政改革》中研究了日本行政改革對中國的啟示;Kalchheim，余斌等在《民主制中的以色列地方權力:the case of Israel》中介紹了以色列;鄭維川在《新加坡治國之道》中闡述了新加坡的行政思想;夏書章在《香港行政管理》中介紹了香港的行政管理體制;周志忍的《當代國外行政改革比較研究》#65380;羅偉雄，劉宗賢的《發達國家農村基層行政管理制度》和宋世明的《美國行政改革研究》則將中國和外國作了系統和比較全面的比較;瞿同祖，忠信等的《清代地方政府》#65380;金德群在《民國時期農村土地問題》和趙秀玲的《中國鄉里制度》則從歷史縱向的角度為我們的研究提供了研究基礎#65377;綜合以上成果，其研究內容主要包括以下方面:

(一) 地方政府職能轉變的途徑

地方政府職能轉變的途徑有以下幾條:一是通過出售的方式將原來的由政府承擔的職能直接交由私人的承擔;二是地方政府將所要提供的公共產品和服務通過公開競爭或委托的方式承包出去;三是將一部分地方政府職能交由自治的#65380;非政府組織承擔;四是設立最基層的#65380;實質性的鄰里和社區機構，將地方政府的部分職能下放給他們;五是各國都重視地方政府績效的評價;六是一些國家尤其是英聯邦成員國家都將合并地方行政區劃作為地方政府改革的一項重要內容;七是除英國外，幾乎所有國家的政府間關系呈現一種分權趨勢，目標是擴大地方政府的自主決策權#65377;北歐國家的“自由城市試驗”#65380;法國和日本地方政權法的頒布和實施，都體現了加強地方政府權威的制度性安排;八是加強地方民主政治建設#65377;在過去的地方政府改革中，幾乎所有的發達國家都把加強地方民主作為一項重要目標#65377;

(二) 地方政府改革應注意的問題

這些問題包括:一是改革的發起者在單一制國家和聯邦制國家中不相同#65377;前者，地方政府改革大多由中央政府發起:后者通常是由地方政府自身發起;二是改革的進度以漸進改革戰略為主;三是改革的視角從地方政府轉向地方治理#65377;政府更多的是推助者和協調者而不是指揮者和控制者，是服務的供應者而不必是生產者;四是從私營部門的經營之道中尋求公共部門問題解決的靈感和辦法#65377;把關注從程序規則轉向結果，地方治理強調目標管理，公共產品與服務應盡可能地引入競爭機制，使消費者受益更多;五是重視地方政府立法，推進地方政府改革#65377;

(三) 地方政府改革取得的經驗

這些經驗包括:一是政府職能的轉變應放到地方治理的廣闊背景下去思考#65377;地方政府職能的轉變取決于政府間的橫向和縱向關系#65380;政府和各種非營利性組織#65380;私人#65380;企業的關系;二是地方政府需要在代議#65380;政治角色和管理#65380;服務角色之間尋求一種平衡;三是合并地方政府和擴大其規模并不是解決公共事務問題的最佳辦法;四是地方政府改革應采取自上而下與自下而上相結合的戰略;五是地方政府改革不應過多地寄希望于組織結構的變革#65377;

二#65380; 我國鄉鎮管理體制存在的問題

我國政府機構按區域劃分分為中央政府和地方政府#65377;地方政府中三#65380;四級并存，鄉鎮人民政府是縣以下的基層國家行政機關，是現行地方政府中的基層組織，是鄉鎮人民代表大會的執行機關#65377;鄉鎮政府負責執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決議和命令，負責管理本行政區域內經濟#65380;文化建設和民政#65380;公安等工作#65377;從中央到地方，各級政府的各項任務都要靠鄉鎮基層組織去貫徹執行#65377;應該肯定，改革開放以來，我國現行鄉鎮行政體制和機構對于推動農村經濟的發展和社會的進步發揮過非常重要的作用，但伴隨經濟發展，鄉鎮政府職能和機構設置與當前農村發展的政治#65380;經濟形勢不相適應的矛盾日益突出#65377;

(一) 鄉鎮機構龐大，人員臃腫

據國家統計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查，平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，其人員平均158人，超過正常編制的2-3倍;平均每個鄉鎮下屬單位為19個，其人員達290余人，嚴重超編#65377;現在一個中等鄉鎮的工作人員就超過了20世紀50年代一個普通縣的編制人數#65377;從總體上看，全國4.5萬個鄉鎮，財政供養人員(包括離退休人員和教師，但不包括不在編人員)達到1280萬人，其中約200萬為離退休人員;在職人員中，黨政干部約140萬人，平均每一鄉鎮近35人;鄉村教師近700萬人，占人員總數的65%以上;其余200余萬為事業機構人員，此外還有380萬名村干部#65377;平均每40個農民就供養一名干部#65377;

(二) 鄉鎮基層黨政分設，領導職數過多

在理論上鄉鎮黨政職能可以涇渭分明，但實際工作中卻很難分開，因為鄉鎮黨的路線#65380;方針#65380;政策的貫徹執行都與鄉鎮的具體實際情況密切聯系，我們不可能離開這些實際情況去空談貫徹執行黨和上級的路線#65380;方針#65380;政策，同樣不可能脫離具體工作去宏觀決策，因此鄉鎮黨委和政府職能都同樣具有執行性，具體性，黨政分開，很容易造成三種結局，要么黨政職能各自分割一些，并非真正意義上的職能分開，要么黨委職實政府職虛，要么黨委職虛政府職實#65377;此外，領導職數過多#65377;崗位升格，不利于工作協調，鄉鎮黨委書記一般一正兩副，鎮長一正三副，專職人大(主席團)主席，人武部長#65380;組#65380;紀#65380;宣委員為副鄉級，除縣以上部門下派的科技副鄉(鎮)長#65380;鄉(鎮)長助理(副鄉級)外，鄉鎮正常設置的副鄉級以上崗位就達成11個之多#65377;要統一指揮，一把手的協調工作量也大大增加#65377;領導崗位多，就相應減少#65380;擠占了工作人員的崗位，崗位升格，就容易增設具體辦事人員崗位，因此就產生自用編外人員相應增加#65377;加之鄉鎮用人上的隨意性，“全憑關系”導致鄉鎮人員過剩#65377;

(三) 政府職能轉變滯后

政府職能轉變滯后，主要是指鄉鎮政府職能轉變滯后于農村改革發展的客觀需要，它主要有二種表現#65377;一是一些鄉鎮政府的管理和政治職能失調，某些基層領導干部在思想觀念上始終跳不出“左”或者右的圈子，在實際工作中還不能正確處理好發展生產力與行使政府政治職能這兩者之間的關系#65377;職能轉變滯后的第二種也是更為突出的表現#65377;是一些地區的鄉鎮政府沒有根據農村市場經濟發展的需要來轉變職能#65377;我們知道，上世紀90年代初期之前，各級政府在農村的職能轉變主要表現為從過去的“以階級斗爭為綱”轉變為“以經濟建沒為中心”#65377;20世紀90年代以來，市場經濟的不斷成熟，國內市場競爭的日趨激烈乃至與國際市場的接軌，這種運行機制的弊端便日益顯露#65377;同時還應該看到，由于各級政府職能轉變和農村經濟的發展還處在一個初級階段上，其中有些原來潛在的問題正在變得越來越尖銳和越來越突出，如鄉鎮政府過分直接地介入農村經濟的微觀運作層次，相對忽略了公共管理的職能;鄉鎮政府成為具有自身利益的一個經濟行為主體，從而在不同程度上忽略#65380;扭曲，或者放棄了公共管理方面的職能;地方政府的行為中帶有過分明顯和直接的地方利益動機，從而在不同程度上與其他方面的利益和整體的利益發生這樣那樣的沖突#65377;所有這些問題，已經開始對一些地區的農村經濟和社會的更進一步發展產生阻礙作用#65377;

(四) 鄉鎮政府條塊分割，職能不全

十多年的分權讓利改革雖使鄉鎮政府擁有了較大的管理權，調動了鄉鎮政府發展本地經濟的積極性#65377;但下放給鄉鎮的權力又受到條塊分割的嚴重制約，雖然不同時期不同地區縣市及上級部門在鄉村派出機構的名稱不同，數量不一，但通常在20個以上，有的高達30個，其機構和人員數量遠遠超過鄉鎮政府#65377;縣市及上級各部門不僅常常以加強管理的名義在鄉鎮和農村基層設立自己的派出機構，爭著擠著向基層“插一腳”，造成“七站八所”及機構和人員不斷增多，也借助上級部門的權勢對鄉鎮下達各項任務要求，并要求鄉鎮政府設置相關的部門#65377;確定專門的人員以配合部門工作，迫使鄉鎮政府不斷增加部門和人員，在人員不夠的情況下，各鄉鎮也只能是一人數職，窮于應付，以至于基層牌子“泛濫成災”#65377;

三#65380; 當前鄉鎮體制改革的重點和方向

在這種情況下，中國黨和政府與20世紀末推行了鄉鎮機構改革#65377;機構改革的主要內容一是撤并鄉鎮;二是機構精簡#65380;理順關系，在淡化部門利益的基礎上推進政企分開#65380;政事分開#65380;政社分開;三是黨政領導交叉任職;三是分流人員，精簡編制，定崗定員，減少財政供養的干部#65377;三是事業單位作企業化分立，財政養事不養人#65377;例如:湖北省咸寧市咸安區撤銷了鄉鎮政府直管的所有站所，整體轉制為民營性經濟實體，其原有行政管理職能移交給鄉鎮政府新設立的經濟發展辦公室或社會事務辦公室，它們原先生產的公共品則由鄉鎮政府向社會“公開招標”，實行“合同管理”和市場化運作，從而實現了從“養人#65380;養機構”到“養事”的徹底轉變#65377;這項改革大致分為兩個主要階段:一是撤銷站所，組建經營性服務公司;二是置換人員身份，轉變政府職能#65377;通過改革，咸安區共撤銷了137個鄉鎮站所，涉及805名原有站所干部職工#65377;根據這些鄉鎮改革的成果，我們總結出當前鄉鎮體制改革的重點和方向在于:

(一) 建立和規范新的鄉鎮機構編制體系

建立和規范新的鄉鎮機構編制體系的內容:一是拆“廟”#65377;從根子上挖除增加農民負擔和財政負擔的根源#65377;鄉鎮統一設置工作機構，每個鄉鎮只設立“三辦一所”，黨政綜合辦公室#65380;經濟發展辦公室#65380;社會事務辦公室和一個直屬財政撥款事業單位財政所，并分別規范各自職能#65377;鄉鎮人武部#65380;法庭#65380;公安派出所#65380;法所#65380;工商所#65380;稅務所#65380;交通管理站#65380;林業管理站等縣(市#65380;區)延伸#65380;派駐機構原則上實行區域性設置#65377;其中，法庭#65380;公安派出所#65380;司法所按照鄉鎮總人口的一定比例確定設置條件;工商所#65380;稅務所按經濟區域和經濟指標綜合平衡，確定設置條件;林業管理站主要按照森林覆蓋率#65380;林面積等指標確定設置條件#65377;對于其他各類事業單位，通過職能整合，將公益性#65380;非經營性的管理與服務職能并入鄉鎮“三辦一所”后，全部面向市場轉換機制，分別轉為企業#65380;中介組織或實行企業化管理#65377;二是定編定職數#65377;按照“精干#65380;高效”則核定人員編制并控制鄉鎮領導職數#65377;行政編制的配備，按照地域面積#65380;管轄人口#65380;財政收入等因素，科學確定鄉鎮類別，不同類別鄉鎮分別配備行政編制不同人數#65377;三是財政所(含經營管理站)的人員編制實行總量控制#65377;其定編標準綜合考慮定編基數#65380;管理輻度#65380;征收額度和農業戶數四項因素，分平原#65380;丘陵和山區三類地區，分別確定不同的編制數#65377;四是教育事業編制由縣(市#65380;區)機構編制部門會同教育和財政部門按師生比例從緊核定，每兩年核定一次#65377;衛生事業人員#65380;血防人員#65380;動物防疫人員#65380;林業管理站人員#65380;交通管理站人員，由省編辦制定具體編制標準從緊核定#65377;五是縣(市#65380;區)法院#65380;公安#65380;司法#65380;工商#65380;稅務等專項編制在清理規范的基礎上，實行總量控制#65377;這些編制經過分類測定后，還必須與已經下達給各市州縣的財政供養人員系數控制目標進行綜合平衡，全省財政供養人員系數不超過2%#65377;同時，嚴格控制鄉鎮領導職數，每個鄉鎮黨委設黨委委員7～9名，實行黨政領導班子交叉任職#65377;

(二) 分流人員

拆廟減編后，要特別注意處理好人員分流安置問題，重點是要解決分流人員的生活保障問題#65377;通過多種渠道籌措資金，對分流人員可給予一次性經濟補償#65377;同時，結合各地實際，積極探索符合當地經濟發展水平的社會保險辦法，讓分流人員參加養老保險，使其老有所養#65377;積極創造條件支持和鼓勵分流人員再就業#65377;分流人員自謀職業的，納入企業下崗人員再就業范圍，享受再就業優惠政策#65377;領辦創辦經濟實體的，政府在經營場地#65380;地方稅費減免等方面給予支持和優惠#65377;積極引導#65380;鼓勵分流人員組建公司，及時向分流人員提供就業信息，組織勞務輸出，幫助實現再就業#65377;

(三) 創新和完善鄉鎮管理體制與制度

創新和完善鄉鎮管理體制與制度:一是轉變政府職能，轉換事業機制#65377;首先，轉變鄉鎮政府職能，鄉鎮政府的主要職能是:落實國家政策，嚴格依法行政發展鄉村經濟#65380;文化和社會事業，提供公共服務，維護社會穩定#65377;其次，引導鄉鎮直屬事業單位面向市場轉換機制#65377;除農村中小學校#65380;衛生院外，鄉鎮其他直屬事業單位將所承擔的行政職能分別并入“三辦一所”，逐步轉為自主經營#65380;自負盈虧的企業或中介服務機構，走企業化#65380;市場化#65380;社會化的路子#65377;二是規范鄉鎮干部職務消費行為#65377;對干部公務交通#65380;通訊#65380;接待等職務消費項目，實行限額管理或貨幣化管理#65377;三是嚴肅紀律，強化監督機制#65377;一是在改革過程中，堅持走群眾路線，人員的進退去留，必須實行政策#65380;標準#65380;程序#65380;結果“四公開”#65377;嚴禁暗箱操作和任人唯親是加強對鄉鎮干部職務消費改革的監督，對轉嫁消費#65380;弄虛作假的，要按照有關規定嚴肅查處#65377;要強化對鄉鎮領導干部的民主監督#65377;凡涉及鄉鎮社會經濟發展或群眾切身利益的重大問題，鄉鎮黨委和政府必須充分聽取群眾意見，接受黨員和群眾監督#65377;建立和完善鄉鎮領導班子和領導干部年度述職#65380;評議制度，實行黨員代表#65380;人大代表分別對鄉鎮黨委政府領導班子評議，井將評議結果作為考核使用的重要依據#65377;四是強化機構管理和編制管理監督#65377;編制管理要求定編定崗到人，并向社會公示，接受群眾監督#65377;建立機構編制監督管理信息網，將有關機構#65380;編制#65380;財政供養人員等信息在網上公布，使機構編制監督管理工作公開透明#65377;

四#65380; 完善我國鄉鎮管理體制改革的建議

(一) 取消鄉級財政，對于鄉級行政管理模式進行制度創新

一是將鄉級政府改變為縣級政府的派出機構，即改設為鄉公所或辦事處，不具有獨立的財權和事權，只負責完成縣級政府委托的基層農村的公共管理事務;二是鄉公所或辦事處不實行首長制，只設“督政”#65380;“督學”兩大員，其他如司法#65380;農(林)政#65380;水政#65380;土地行政#65380;治安等，由縣級相應部門派出;三是取消鄉級財政后，原鄉政府的工作人員全部裁減，原由鄉級政府承擔的事務全部由縣級政府統一規劃#65380;統一安排，所需經費由縣財政預算列支;四是取消鄉級財政后，農村的所有政府收入統一體現到縣財政，派員和派出機構的一切費用以及公共品的支出也由縣財政提供，由此形成的縣級財政預算缺口，由中央和省級等各級轉移支付解決;對于經濟不發達地區和貧困地區，為解決農村義務教育而存在的巨大預算缺口，也可考慮允許由省級財政發行教育公債來彌補;五是政府對于鄉域，只負責提供地方公共物品——政治穩定#65380;司法.治安#65380;義務教育#65380;公共衛生#65380;基礎設施;六是地方公共物品統一由縣政府規劃并由縣政府各部門具體提供，比如各鄉道路，由縣交通局統一規劃并組織修建;(7)負責提供地方公共物品具體事務的是縣政

府各部門及其派出機構，“督政”和“督學”只負責從政治和政策上指導#65380;監督以及收集和傳遞政治信息#65377;

(二) 鎮鄉脫鉤，鄉鎮分治

一是對于鄉和以農業為主的鎮，撤銷財政和實體政府;二是對于以第二#65380;第三產業為主的工商業鎮，則建立財政和實體政府，以發揮其城市管理功能，但不能轄鄉#65377;

(三) 政府行政弱化或退出的領域，以鄉村自治填補之

即實行村級充分自治和鄉級有限自治#65377;取消鄉級財政以后，政府行政弱化或退出的區域會出現治理真空，對此應當用鄉村自治來填補，構筑以農民自治體和農民組織為基本架構的鄉村自治模式#65377;一是對于鄉，由縣實行派員和派出機構的方式管理鄉域;在“督政”和“督學”以及其他派出機構實施政府行政管理的同時，允許鄉范圍建立農民自治組織——農協，既不是政權也不是政黨，而是村級自治的一種協調組織:向下，溝通村與村;向上，代表各村和鄉民與政府溝通;二是對于村，從經濟到政治都任由村民在法律框架下完全自治;三是鎮與縣是行政關系;鄉與縣是行政和自治的二元關系;鄉與村是指導與被指導關系#65377;

我國目前還不能實行完全的鄉民自治，政府在鄉一級不能完全退出，對于許多地方仍需要上級在必要的時候予以相應的指導#65377;這就需要有一個能了解#65380;掌握和控制農村發生各種事件的行政系統，將農村情況自下而上地及時匯報上去，并自上而下及時將上級政策傳達下去或將資源分配下去#65377;但是，要完成這些功能并不需要一級獨立的政府，只需由縣級設立派出機構完成就可以了#65377;在村一級可以實行完全的自治#65377;鄉對于村，派出機構只負責從政治和政策上指導#65380;監督以及收集和傳遞政治信息，而不需要對村民自治進行直接干預，使鄉村關系真正成為指導與被指導的關系#65377;這樣，就可以充分調動農村居民參與鄉村政治事務的積極性，以保證發揮廣大農民作為發展農村經濟的主體地位作用#65377;

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責任編輯仝瑞中