中國電子政務發展狀況探析

摘要:政府的主要職能在于經濟調節#65380;市場管理#65380;社會管理和公共服務#65377;而電子政務就是將這四大職能電子化#65380;網絡化，利用現代信息技術對政府進行現代化信息技術改造，以提高政府部門依法行政的水平#65377;目前我國的電子政務建設還處于起步階段，我們應當在深入分析研究的基礎上，借鑒西方的經驗和教訓結合我國的實情推進我國的電子政務的法制發展#65377;

關鍵詞:電子政務; 信息公開

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2006)09-0069-03

隨著社會信息化進程的加快，特別是互聯網技術的普及應用，電子政務成為當今信息化最重要的領域之一#65377;目前，我國各地的電子政務建設正在如火如荼地開展之中，并且從中央到地方對電子政務的投入和推廣力度也在不斷加大#65377;在這樣一個大環境下，我們必須時刻意識到對來之不易的現有建設成果的保護，一方面要積極運用科學的觀念進行合理#65380;有效的規劃和發展;另一方面，我們要采取法律的手段對電子政務建設所獲得的成果予以保護，對電子政務建設所需的技術標準給予統一的規定#65377;電子政務的法制建設也同樣迫在眉睫，它必須與電子政務建設同步進行#65377;

一#65380; 電子政務的發展現狀

電子政務(E-government affairs)是政府在其管理和服務職能中運用現代信息和通信技術，實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間#65380;空間和部門分隔的制約，全方位地向社會提供優質#65380;規范#65380;透明的服務，是管理政府手段的變革#65377;一般而言，政府的主要職能在于經濟調節#65380;市場管理#65380;社會管理和公共服務#65377;而電子政務就是將這四大職能電子化#65380;網絡化，利用現代信息技術對政府進行現代化信息技術改造，以提高政府部門依法行政的水平#65377;電子政務涉及的方方面面極為廣泛#65377;它通過電子網絡系統這個媒介觸及政府行政管理職能的每一個細微之處，并能有效地實現政府與公眾之間的有效溝通和互動.電子政務是隨著信息化#65380;信息技術高速發展的必然產物#65377;

近年來，全球范圍內刮起了一股電子政務建設浪潮#65377;雖然各國的電子政務建設的啟動時間有先后之分，發展應用水平也各不相同，但從全球范圍內看，各國的電子政務建設都還處于起步和完善階段#65377;

(一) 國外電子政務的發展現狀

國際上，美國#65380;歐盟#65380;澳大利亞#65380;和新西蘭等國已經開始全面著手建設國家電子政務工程，力圖將信息化社會中政府的服務職能放在突出的地位，并將電子政務的建設重點定位在公眾服務方面，通過服務來帶動網絡化生產力的發展#65377;

1. 美國:美國作為Internet的發源地自1993年開始著手進行電子政務建設#65377;是政府信息化起步最早，走得最快的國家#65377;最近，美國參議院又通過了一項3.45億美元的撥款議案:即美國的電子政務促進法(s-803)規定將在4年的時間中撥款3.45億美元，用于促進聯邦政府使用Internet和其他新技術#65377;這項議案資助的項目包括:開發跨部門的在線項目#65380;改進聯邦政府的中央在線門戶以及開發聯邦政府的在線目錄#65377;它還建議組建一個電子政務辦公室，作為聯邦管理與預算局(OMB)的一部分，并鼓勵聯邦法院上網發布信息#65377;其最終目的是使美國公民可以像目前使用私營部門提供的全天候信息服務那樣，7×24小時地使用政府信息和服務#65377;與此同時，美國政府正在實施一個名為Online Rulemaking的計劃#65377;這個計劃作為聯邦管理與預算局的24-step e-government計劃的重要組成部分#65377;

2. 英國:英國雖然從1994年開始著手于e-government的建設，但進展十分迅速#65377;據美國德勒研究公司于2000年年中公布的研究數字，英國在建設電子政務方面已經領先于美#65380;法加等250個國家和地區的政府機構，居世界前列#65377;英國政府主要是從如下幾個方面推動電子政務的發展:建立發展政府內部安全網絡;建立政府信息資料庫，加速政府信息的儲存處理;通過各種鏈接，推動外部獲取政府信息系統的發展;采用智慧卡推動電子認證的相關制度的發展#65377;

3. 日本:在所有亞洲國家中，日本憑借著國際互聯網普及率高#65380;人均收入高#65380;國際化程度高的優勢使其擁有獨特的優勢#65377;日本政府在2000年即勾勒了一個“e-日本”的構想并力爭5年內在全球信息化潮流中超越美國，實現“第二次追趕”#65377;

4. 其他:俄羅斯#65380;印度#65380;新加坡等國，雖然與信息化程度較發達的國家相比還有一定的差距，但在電子政務建設的熱情和對電子政務理念的定位方面還是非常接近的，此外，許多發展中國家的政府也在積極迎合電子政務的發展潮流均積極致力于電子政務的建設，并已頗見成效#65377;

與此同時，在各國電子政務的發展中還存在著制約的因素#65377;《聯合國2003年全球公共領域報告?押 處在十字路口的電子政府》中指出，雖然約91%的成員國政府使用互聯網，但是并未能有效地利用互聯網為公眾提供服務#65377;美國前副總統戈爾在第三屆亞太地區城市信息化論壇上曾提出，世界各國在發展電子政務時都面臨四個障礙:一是文化障礙，官僚主義的文化與電子政務格格不入;二是政府的保密制度，限制了大眾對信息資源的分享;三是官員腐敗，電子政務帶來的公開性和透明度使某些有私心的官員竭力阻礙電子政務?鴉四是公務員缺乏培訓，缺乏相應的技能和知識，不懂得在自己的機構里怎樣做好電子政務#65377;

總之，國外電子政務建設的總體特點是:將公眾服務放在首要的地位，以信息共享和數據獲取為核心，以網絡化辦公為依托，以信息安全為基礎，而其中又以信任與授權服務為信息安全的核心#65377;

(二) 中國電子政務的發展現狀

我國的電子政務建設基本上是與我國自己的信息化歷程同步發展的，即沿著“機關內部的辦公自動化”——“管理內部的電子化(如金關工程#65380;金稅工程)”——“電子政務”這一條主線展開的，目前已進入電子政務工程建設階段#65377;截至目前，我國工商#65380;稅務#65380;財政和海關等政府職能部門的信息化建設在短期內已經取得了較大的進展，許多職能部門先后建立了自己的對外服務網站，并從最初的政務公開#65380;政策公布等靜態信息發布發展到登記#65380;管理動態信息發布，進而逐漸開展網上業務處理#65377;但是，目前我國電子政務的發展仍受到信息安全方面的制約，由于互聯#65380;互通#65380;互操作性差，尚無法做到網上協同辦公和并聯審批等業務#65377;我國政府信息化的程度還比較低，信息開發利用得還不夠，因此，并未實現真正意義上的“電子政務”#65377;

按照全國電子政務建設指導意見，我國將進一步加快建設政務平臺，整和信息資源，統一平臺，統一標準#65377;我國電子政務建設工作將圍繞“兩網一站四庫十二金”而重點展開#65377;2003年在《關于我國電子政務建設的指導意見》以及《電子政務工程技術指南》等有關發展電子政務方針#65380;政策以及技術規范等的指引下，我國電子政務的建設逐步開始步入比較統一的軌道，一個“透明國家——信息公民”的嶄新法律關系格局就會產生#65377;

二#65380; 關于政府信息公開的法律問題

與電子商務不同，電子政務的實施存在著政府信息公開的問題#65377;政府信息是指由一國政府在行政過程中產生#65380;收集#65380;整理#65380;傳輸#65380;發布#65380;使用#65380;儲存和清理的所有信息#65377;政府信息資源往往蘊涵著無法估量的價值，應該對政府信息進行規范化的管理和利用，以最大限度地發揮政府信息 #65377;目前，我國電子政務網站所公布的政務內容的程度#65380;真實性#65380;全面性和及時性等問題都沒有衡量的標準#65377;社會公眾能否及時全面地了解自己所需要的政務信息也得不到應有的保證#65377;建立政府信息公開制度是一個民主國家的需要，也是一個法制健全的國家的表現，它充分體現了政府尊重公民的知情權#65377;因此，要全面實施電子政務，一部新的《政府信息公開法》必不可少#65377;順應信息時代的要求，目前我國的《政府信息公開條例》已起草完畢并正在討論之中#65377;

相對于外國政府信息公開法治化發展歷程，我國的步伐則明顯滯后了許多#65377;過去，我國在政府信息的專項立法是一片空白，僅在《保密法》#65380;《統計法》#65380;《檔案法》和其他一些法律法規中有相關的調整規定#65377;但是這些法規中更多的是傾向于保密而非信息披露#65377;為了加快信息法制建設步伐，我國即將頒布的《政府信息公開條例》采取了頒布法規的方式，相對于成文立法，則縮短了立法周期適應了我國信息法制建設的需要#65377;

在我國，政府信息公開有著深刻的憲法基礎#65377;憲法是我國政府執行政府信息公開的法律依據#65377;我國憲法第2條第一款明確規定“中華人民共和國的一切權利屬于人民#65377;”第二款規定:“人民行使國家權利的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會#65377;”第3條:“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作#65377;”這些條款的規定實質上就是要求政府必須向人民負責，即政府部門有必要向人民公開其工作的義務#65377;通過信息公開法，公民可以公開#65380;平等地獲得經濟#65380;政治等信息，可以更好地參與國家事物管理，行使作為社會主義法制國家主人的權利#65377;與此同時，這也是公民對政府職能部門行使監督權的一個有效途徑#65377;

政府信息化的前提是政府信息的公開，只有首先公開政府信息，才能進一步使政府信息電子化#65380;網絡化#65377;目前，盡管我國政府在信息化建設上做出了許多努力，可是在實際建設中仍面臨許多困難#65377;信息公開面臨的主要實際問題 :第一，需要加強對信息公開問題的認識，設立權威性的機構統一協調信息公開政策#65377;目前我國的政府信息公開存在著政府之間的“開放”領地之痛#65377;提到信息公開，就不能不提到政府網站#65377;早幾年的政府上網工程催生了一大批的“政府網站”，為各地政府裝點了“信息化的門面#65377;今天，政府上網已被電子政務所取代，各類門戶網站已達到2500多個#65377;表面上成績斐然可是據有關報道指出我國電子政務的大部分網站更新遲緩，幾近“死站”#65377;最近更有南方媒體對幾十家政府網站調查指出，目前唯一改觀的一點是90%以上的政府網站的首頁新聞已經更新為當天日期，但僅此而已#65377;在這一點上與我國電子政務信息公開的及時性原則是完全相違背的#65377;第二，電子政務的最大障礙是各政府部門互不相通#65377;許多信息化工程現在成了樣板工程#65380;業績工程，而沒有重視信息化的本質，即對整個國民經濟的管理系統#65380;生產系統#65380;服務系統的一場革命#65377;此外，許多政府部門中有相當一部分人員的思想觀念陳舊，管理手段仍停留在一些管理制度的表面化，能夠熟練掌握計算機和網絡技術的公務員屈指可數，更有一些人員連基本的計算機操作都沒有掌握，而專門從事網絡維護和信息管理的專業技術人員嚴重缺乏，這對于電子政務的建設發展來說確實是一個“瓶頸”#65377;

我國的政府信息公開的及時原則是指:為了保障申請人盡快地獲取政府信息，行政機關應當在一個合理的期限內盡快可能迅速地做出批準與否的決定，而不能拖延#65377;套用一句古老的格言就是“遲到的正義就不是正義”，那么“遲到的政府信息就不是有用的信息”#65377;在現實生活中及時的信息公開作用非常明顯，它可以直接影響到公民的參政議政權，以及對政府信息的利用權#65377;

三#65380; 對我國《政府信息公開條例》的分析

目前我國對于《政務信息公開條例(草案)》的起草和征求意見工作已完成#65377;根據這部條例，政府機關中沒有依法履行“主動公開義務”，“故意不向公眾提供政府信息”，篡改#65380;毀滅政府信息的，直接負責的主管人員和其他責任人員將受到行政處分或被追究刑事責任#65377;這部即將頒布的條例在內容上的要點可為:(1)我國政府信息公開條例的原則:“以公開為原則，以不公開為例外”;(2)收費問題:不收費，只能收取預先確定標準的成本費用;(3)政府信息主動公開的范圍:必須主動公開該政府機構設置#65380;組織#65380;職能與設定依據;該機關首席信息官的姓名#65380;辦公地址#65380;辦公時間#65380;電話#65380;傳真#65380;電子郵箱地址與其他聯系方式等等;(4)政府信息主動公開的方式:通過公報等官方出版物或以放置在辦公場所供公眾查閱的方式主動公開其他信息;還必須通過互聯網上的官方網站主動公開;(5)正式決定是否公開的程序:政府機關按照法律程序決定是否公開政府信息;(6)辦事指南與信息登記簿內容:政府機關向公眾提供該機關的政府信息登記簿，包括每條政府信息的名稱#65380;索引#65380;主題#65380;基本內容的簡單描述以及登錄日期等;(7)申訴程序:信息委員會受理申訴應遵循的程序，不收費;(8)審理程序:對涉及國家秘密的案件，法院不公開單方審理;(9)政府機關的賠償責任:政府機關的違法行為給申請人或第三人造成損害，應承擔賠償責任#65377;

我國《政府信息公開條例》目的之一就在于:對現行的國家秘密與工作秘密中許多內容，進行“分流”#65377;經過“分流”之后，國家秘密的范圍可以大大“消腫”，工作秘密作為一個大口袋將被分解到其他各種不同類型的例外中，如果不屬于任何一種例外，自本條例實施后，不得再以抽象的工作秘密為由加以保護#65377;

對于公開的政府信息與不能公開的政府信息之間的界限#65380;國家秘密#65380;商業秘密#65380;個人隱私#65380;執法信息的例外處理，在條例里都有明確的規定#65377;中國政府透明度不夠的原因之一，在于缺少對政府機關人員故意不公開信息個人責任的規定，以致造成政府官員“公開不公開都一樣”#65380;“多一事不如少一事”的定式#65377;所以，草案規定，政府機關沒有依法履行主動公開義務，故意不向公眾提供政府信息，篡改#65380;毀滅政府信息，不將政府信息登錄到信息登記簿，向申請人亂收費，非法干預首席信息官的正常活動，或者故意侵犯第三人的合法權益的，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予記大過#65380;降級#65380;撤職#65380;開除的行政處分;構成犯罪的，根據刑法追究刑事責任#65377;

電子政務的法制建設是一個需要在實踐中借鑒，在實踐中總結，在實踐中規劃建設的法律問題#65377;我們應當在深入分析研究的基礎上，借鑒西方的經驗和教訓結合我國的實情推進我國的電子政務的法制發展，為創造一個健康有序的電子政務環境而努力#65377;

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責任編輯王友海