縣級政府經濟職能的定位與實現路徑

發展和壯大縣域經濟，對于提高農民收入、促進城鄉經濟協調發展、推進農村地區全面建設小康社會等都具有重大的戰略意義。縣域經濟不是按經濟類型劃分的區域經濟，而是按行政區劃認定的區域經濟，其重要經濟活動受行政區劃約束，因而，縣級政府在縣域經濟發展中發揮著不可或缺的作用。縣級政府在縣域經濟發展中的作用，被稱為縣級政府經濟職能。縣級政府職能是政府權力運作的基礎和起點，規范政府行為必須首先明確其職能。縣級政府經濟職能定位得準確與否，直接影響著縣域經濟發展的速度和質量。目前縣級政府在履行經濟職能過程中還普遍存在著“虛位”、“錯位”、“越位”與“搶位”等現象，縣級政府職能轉變滯后于經濟體制改革和經濟運行方式的轉變，將直接制約著縣域經濟的發展。

一

當前，如何按照市場經濟的要求，針對縣級政府干預經濟過程的行為偏差，推進縣級政府經濟職能轉變，形成有利于縣域經濟發展的廉潔、透明、精干、高效的縣級政府管理體系，成為理論界和實踐工作部門十分關注的重要問題。而福建省晉江市為此進行了有益的探索。

推動政府與企業的互動、與社會的互動，是改革開放以來晉江轉變政府職能的主要脈絡。在轉變政府職能過程中，主要堅持了以下幾個原則：(一)競爭性原則。競爭是效率之源，引進政府干預不能破壞競爭機制，而是要通過政府干預盡可能消除各種經濟和非經濟的壟斷因素，以保護和促進競爭。(二)補充性原則。市場經濟的最根本特征在于市場機制在資源配置和經濟運行過程中發揮基礎性調節作用，這就決定了其它任何調節機制都只能發揮補充作用，政府調節也不例外。市場能夠解決的問題，政府不必介入。(三)效率性原則。市場機制是有缺陷的，但政府干預也可能會失靈，因此，考慮是否引入政府干預和引入何種形式的政府干預，必須進行成本效益分析，以確保政府只做自己能做好的事。

遵循以上三條原則，晉江市政府的經濟職能主要定位在：

經濟發展規劃和引導職能。制定縣域經濟的發展戰略，在政策上進行重點產業的規劃和引導，從而形成區域的特色經濟。企業的扶持和服務職能。縣域經濟中以中小企業為主體，存在資金短缺、融資渠道少、產品技術含量低等不足，政府部門或中介組織需要提供相應的配套服務，如完善市場信息服務、提供相關產業的政策咨詢服務、財政擔保貸款服務以及完善公共基礎設施等，為微觀經濟主體的經營行為創造良好的外部環境。 市場管理與監督職能。為適應全國統一開放的市場體系的需要，制定并執行各項市場規則，規范各類經營主體在市場運行中的經濟行為，包括制定市場發展規劃，積極培育市場經營主體，保護各類財產關系，維護市場交易秩序等。承接在行政轄區內的宏觀調控職能。如對轄區內某些重度污染的工業布局和規模進行直接限制；處理好建設和吃飯的矛盾，保持耕地的動態平衡；實施就業政策，完善社會保障；保持區域生態環境，實現可持續發展等。

二

晉江市政府在轉變經濟職能過程中，盡可能地將市場規則和企業經營理念引入政府部門的管理，減少政府的官僚主義，降低政府干預經濟活動的負效應，使市場機制的作用發揮更加充分，從而提高市場效率和行政效率。特別是2002年晉江市被中央編辦列為五個深化公共行政體制改革和機構改革的試點單位之一后，進一步加快了政府管理創新的步伐。2004年2月，中共福建省委、福建省人民政府批準了晉江市的《創建公共行政體制的改革試點方案》，標志著改革進入全面實施階段。在此次改革過程中，晉江市政府職能轉變的路徑主要有：

——機構設置綜合化。針對政府機構重疊、職能交叉的現狀，從理順職能分工入手，通過合并職能相近機構、重組職能交叉機構、精簡部門管理機構，建立綜合化、扁平式的組織框架。如在經濟管理領域，將原來的發展計劃局、經貿局、外經貿局、糧食局與物價局5個部門整合為經濟發展局與商務局2個部門。農業管理領域則將原來的農辦、農業局、林業局、海洋與漁業局4個部門整合為1個農業局。經過整合，黨政機構從原來的的45人精簡為33個。同時，科學設置各部門內設機構。此外，按照“城管領域設局，重點部門建隊，對鎮實行委托”的思路，構建新型行政執法體制，實行綜合行政執法。

——中介服務社會化。市場中介組織是市場經濟發展的必然產物，它是介于市場與市場交易主體之間的具有自愿性和獨立性的社會組織。大力發展專業協會、行業組織與農業合作社等市場中介組織，為企業和農民提供公共信息、咨詢、擔保等服務，既可以把一部分屬于社會自我管理的職能分離出去，使政府機構更趨精干；又可以集中散在政府機構、企事業的各方面專業人員，促進社會事業的專業化和規范化。目前，晉江市政府立足政府職能轉化需要，不斷推進行業協會的發展與規范。一方面，結合《晉江市產業集群發展規劃》編制工作的實施，深入分析行業中介建設現狀和存在問題，明晰行業中介發展和改革方向。另一方面把“鼓勵發展行業組織”寫入《關于進一步推進產業集群發展的決定》，確定逐步賦予行業協會、同業公會制定行業規范和技術標準、參與行業規劃和資質審查、維護行業公平競爭和行業利益等職能。目前，依托市直有關部門牽頭，先后組建成立了制鞋、食品、印刷、石業、紡織科技等各類行業協會，基本涵蓋了全市經濟發展的各個領域。

——公共產品供給市場化。市場機制是改善政府績效的一個有效手段，特別是在公共產品供給的過程中，引入競爭機制，改變原來由政府單獨壟斷供給的局面，既可以大大緩解財政負擔，又可以啟動民間資本，促進縣域經濟的發展。在此次深化行政體制改革過程中，晉江某些公共部門已引入市場競爭機制以及市場化工具，打破政府對公共物品與服務的提供和生產的壟斷。如一方面，結合中等城市建設，大力實施經營城市戰略。實行土地收購儲備制度，盤活城市土地資產，提高級差收益。另一方面，放開市政公用市場，積極探索公共產品多樣化的供給方式。抓好液化氣、公交、自來水等公用企業的股份制改造，采取BOT方式建設污水廠和垃圾處理發電廠，公開拍賣戶外廣告經營權和公用設施冠名權，對市政設施維修、園林綠化、環衛保潔等項目進行招標發包，促進了市政公用行業的市場化，提高了營運效益，減輕了政府負擔。

——政務電子化。推進縣級政府的政務電子化，對現有行政組織、運行和流程進行改造，充分運用信息和網絡技術，進行辦公、管理和為社會提供服務，對于轉變職能、提高行政效率具有重要意義。晉江市以電子政務建設為切入點，促進政府管理方式的更新。一方面開設網上政務大廳，實現了各部門辦事事項、服務內容和示范文本的網上公布，建立部門網站（頁）與晉江政務網的無縫鏈接，促進了信息資源共享；另一方面，建成一套集審批辦件、網上流轉、查詢統計、超時預警、績效考評、后臺監管于一體的審批子系統，鞏固了審批制度改革。此外，還構筑政府信息平臺和網上咨詢投訴渠道，形成政府與公眾的雙向互動。

三

晉江市的實踐為福建省乃至全國縣級政府行政體制改革提供了經驗、探索了路子。但不可否認的是，縣級政府作為基層行政組織，它的職能范圍和權限較小。目前我國政府縱向間的“職責同構”往往限制了地方政府能力的發揮。特別是當改革不可避免地對一些上級部門的權利形成沖擊，政府的改革往往會陷入兩難境地。因此作為一個縣級市的晉江所進行的自下而上的改革，空間仍是有限的。此外，在中央政府提出“努力建設服務型政府”并就服務型政府的職能范圍進行明確確定，即“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的今天，政府管理不僅需要強調研究政府的經濟職能，同時也要重視政府應該承擔的公共服務職能，才能使社會發展與經濟發展同步。因此，晉江市的改革中還需要不斷進行深化和拓展。特別是圍繞構建和諧社會的目標，在繼續抓好經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，尋找到有效的途徑進一步提升社會管理和公共服務能力。

（執筆：福建省委黨校管理教研部胡熠）