“監(jiān)督法”監(jiān)督誰

陳暢鳴 朱 軍 孫薇薇 編輯

從1986年全國人大著手起草開始，“監(jiān)督法”的出臺經(jīng)過了20年的歷程，可以說，它承載了人大代表和社會各界太多的期望。“監(jiān)督法”的頒布和實施，對于各級人大常委會依法行使監(jiān)督職權，健全監(jiān)督機制，加強和改進監(jiān)督工作，增強監(jiān)督實效，推動我國的民主法治建設具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。明年元旦起，“監(jiān)督法”正式實施，為了讓廣大讀者深刻理解該法，“大講堂”特請有關專家對此作個專業(yè)的詮釋。

監(jiān)督法廓清了三權關系

2007年1月1日正式實施的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，不僅明確了人民代表大會常務委員會的監(jiān)督職能，而且廓清了立法機關、司法機關和行政機關之間的關系，從法律的角度確認了人民代表大會至高無上的地位。 監(jiān)督法第32條規(guī)定，國務院、中央軍事委員會和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，最高人民法院、最高人民檢察院之間認為對方作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構(gòu)送有關專門委員會進行審查、提出意見。

2000年7月1日實施的《立法法》旨在規(guī)范立法機關的立法活動，但其中所規(guī)定的備案審查制度，對各級行政機關的抽象行政行為產(chǎn)生了實質(zhì)性的約束作用。然而，長期以來，對司法機關的司法解釋，缺乏明確的法律審查機制。2006年7月26日，最高人民檢察院和最高人民法院同時頒布了關于《刑法》第408條適用的司法解釋，兩個司法解釋存在著明顯的矛盾，在司法實踐中極容易產(chǎn)生問題。但是，由于缺乏具體的校正規(guī)范，所以，“兩高”司法解釋仍在發(fā)揮作用。

按照以往的做法，當最高人民檢察院和最高人民法院的司法解釋發(fā)生沖突的時候，一般由公安部、司法部、全國人大法工委和最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合頒布規(guī)定，對司法解釋作出修正。這樣的補救措施混淆了行政解釋、司法解釋和立法解釋，在一定程度上破壞了我國的憲政體制，削弱了人民代表大會的作用。

監(jiān)督法將司法解釋審查納入到人民代表大會常務委員會的監(jiān)督范圍之內(nèi)，并且通過議案審查的方式，對司法解釋進行法律監(jiān)督。按照規(guī)定，今后任何公民都可以對最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋提出審查的建議，全國人大常委會工作機構(gòu)在進行研究之后，可以送有關專門委員會進行審查、提出意見。全國人大

監(jiān)督法亮劍

首先，各級人大常委會通過聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，對他們的工作進行審查與監(jiān)督。

長期以來，我國“一府兩院”缺乏實質(zhì)性的外部制約，由于權力強大，濫用職權、超越職權現(xiàn)象較為嚴重。人大常委會通過聽取和審議專項工作報告，對一府兩院的工作形成有力的外部制約，并能夠及時參與處理社會突出問題，從而將促進政府機關自覺依法行政，促進司法機關公正執(zhí)法，最大限度減少權力腐敗與司法不公等現(xiàn)象的滋生泛濫。

其次，《監(jiān)督法》還規(guī)定，人大常委會有權審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告。常委會組成人員對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預算執(zhí)行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。常委會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議。

法律的生命力在于實踐。從內(nèi)容屬性上看，《監(jiān)督法》蘊含著大量的可操作性規(guī)范，其實踐色彩較之其他法律都為濃重，因此，實踐性是《監(jiān)督法》的首要特征。《監(jiān)督法》進一步落實憲法的基本精神，使得憲法規(guī)定的專項工作報告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢以及特定問題調(diào)查等人大監(jiān)督方式有了更明確的內(nèi)容，使其更具可操作性，有效地避免了這些監(jiān)督措施流于形式。

從反腐的角度看，人大監(jiān)督將追求實際效果，避免形式主義。人大常委會將對人的監(jiān)督與對事的監(jiān)督有機結(jié)合在一起，通過對事的監(jiān)督來發(fā)現(xiàn)人的問題。

比如，《監(jiān)督法》加強了對規(guī)范性文件的備案審查，這將有利于進一步打擊地方腐敗行為。在現(xiàn)實生活中，一些地方出于局部利益，超越職權作出決議、決定以及發(fā)布命令，如擅自設立審批、收費、罰款、行政強制制度等等，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益，明顯違反了法律。為此，《監(jiān)督法》規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會，有權撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當?shù)臎Q議、決定，有權撤銷本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定和命令。從而對于維護法制統(tǒng)一，消除社會不公具有重要作用。

對有關主管領導干部的工作業(yè)績和存在問題的，人大常委會將根據(jù)法律規(guī)定例行處理，觸犯刑法的，則移交司法機關嚴厲查處，僅僅觸犯有關黨內(nèi)紀律的領導干部，則移交相關紀檢部門處理。《監(jiān)督法》明確規(guī)定，人大常委會在必要的時候，可以直接對專項工作報告、審計報告等作出決議，因此，這種監(jiān)督顯然并非是說說而已，而是動真格的，從而將對“一府兩院”的工作及其責任人產(chǎn)生直接的影響。

人大常委會還將對有關責任人的評議意見轉(zhuǎn)送有關主管干部的部門，將有助于這些部門增強對干部任職行為的了解，可以作為干部主管部門評價、任用干部的依據(jù)。人大監(jiān)督與司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督有機地聯(lián)結(jié)在一起，形成一道遏制腐敗的共同戰(zhàn)線。法律委員會和有關專門委員會審查認為司法解釋與法律規(guī)定相抵觸，而司法解釋機關不予修改或者廢止的，全國人大法律委員會和有關專門委員會可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常務委員會審議。這樣的規(guī)定有效地制約了最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋活動，進一步確立了人民代表大會的核心作用。

但必須看到，監(jiān)督法在約束司法機關司法解釋活動的時候，程序過于簡單，可操作性有待加強。比如，公民對最高人民法院的司法解釋提出審查請求，全國人大常委會工作機構(gòu)是否應當對公民作出明確的答復，法律規(guī)定并不具體。其實，在全國人大常委會審議監(jiān)督法草案的時候，就有委員提出對司法解釋的審查應當有個程序，人大常委會工作機構(gòu)收到公民的司法審查建議以后應當及時反饋，監(jiān)督法應規(guī)定在多長時間內(nèi)給予答復。

總之，監(jiān)督法通過備案審查制度，確立了司法解釋監(jiān)督機制，強化了對司法機關的監(jiān)督功能。但要想真正將監(jiān)督法落到實處，還必須制定具體的實施細則。

監(jiān)督的背景知識與《監(jiān)督法》的貫徹執(zhí)行

十屆全國人大常委會第二十三次會議于2006年8月27日通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，這對于改變各級人大及各級人大常委會對“一府兩院”長期存在的監(jiān)督不力的狀況，增強縣級以上各級人大常委會的監(jiān)督職能與權限，進而促進作為國家根本大法的憲法的貫徹實施，真正保證人民切實行使當家作主的民主權利和公民的基本政治權利，都具有重要的意義和促進作用。為了更好、更全面地理解和貫徹這部法律，有必要對監(jiān)督、監(jiān)督制度、監(jiān)督法的一般知識予以簡要的介紹。

全人類的法律經(jīng)驗一再證明，任何法律及其制度的貫徹執(zhí)行，都不能簡單地拘泥于字面的理解和技術層面上的機械性操作；沒有執(zhí)法者和廣大民眾對有關的法律知識的深刻認識和法律實施環(huán)境及背景的廣泛了解，要使任何法律得到正確的、切實的貫徹執(zhí)行，都是不可能的。中國自改革開放以來，國家立法機關已經(jīng)制定了大量的法律，但對于法律的貫徹實施總是不那么盡如人意，其中一個很重要的原因就是我們的社會還沒有真正認識到有關法律的知識、背景乃至更深層次的法律觀念、文化對于法律的貫徹執(zhí)行的重要性。我們希望對監(jiān)督法的貫徹執(zhí)行不再出現(xiàn)這種情況。如果單從字義上講，“監(jiān)督”是一個極其廣泛的概念，從國家的大政方針到個人的行為舉止，都可以與廣義的監(jiān)督聯(lián)系起來。不過，在憲法學、政治學和法學上所講的監(jiān)督，通常都是指對公權力機關、組織所從事的公職行為或與公共利益有關的社會行為進行的監(jiān)督。這種監(jiān)督之所以必要，其根本的原因就在于，一切公權力機關、組織都是以非人格化的形式組建起來，并賦予它們超越個人利益與愿望而為國家和公共利益反應物的職權或權限。然而，政治上和法律上的最大難題，恰恰是要由具有特定私人利益與愿望的個人，即公共官員去執(zhí)行與實施。這一過程必然導致某些公共權力的行使的失范甚至濫用，從而背離為國家和公共利益服務的宗旨與目的。于是，監(jiān)督不僅成為必要，而且本然地成為一切公權力機關、組織設立和活動的有機組成部分。

為使對公共權力機關、組織的監(jiān)督有效而又持久，將監(jiān)督確定為制度并給予穩(wěn)定的、正確的制度化操作，不僅是必要的，而且是極為重要的關鍵環(huán)節(jié)。例如，在當前中國實行的廣泛監(jiān)督體系，都已經(jīng)或正在逐步形成制度并予以制度化的操作，如由人民政協(xié)和各民主黨派所實施的民主監(jiān)督制度，等等。當然，制度的設立和制度化的運作在現(xiàn)代法治國家，通常而且必然要求通過國家法律的形式固定下來，使之規(guī)范化并要求具有穩(wěn)定的操作性。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》就是以國家法律的形式將有關權力監(jiān)督的有權機關、職權、范圍、法律效力等重大事項確定下來，為今后這方面的監(jiān)督制度化打下了堅實的法制基礎。

以貫徹執(zhí)行《監(jiān)督法》為契機，廣大公眾期待，中國的民主政治、法制有一個明顯的發(fā)展。與此同時，業(yè)內(nèi)人士更期望以《監(jiān)督法》為契機，在更高層次的憲法監(jiān)督體制的建構(gòu)方面有所開拓和進取。

上海交通大學法學院教授、中國社會科學院法學所教授、博士生導師