“問責制”使做官難了

據報道，11月27日，國家安監總局局長李毅中在全國緊急電視電話會議上怒斥云南省曲靖市弄虛作假，政府給礦主做后臺的惡劣行為。云南省曲靖市昌源煤礦是省政府在當地主流媒體公告必須關閉的礦，但是曲靖市偷梁換柱，導致昌源煤礦在11月25日發生死亡32人的大事故。這起事故充分反映了個別地方政府責任意識淡薄的頑癥，也顯示了建設責任政府的緊迫性。

政府問責制既是一套保證政府按照公意運行的責任約束與追懲機制，同時也是一套保障政府官員忠實履行責任的一種激勵機制。我國責任政府建設特別是政府問責制建設起步較晚，又缺乏責任文化傳統，因而較為普遍存在著缺乏責任意識、權責不明、責任不清、法制不健全、行政權力嚴重失范等現象。筆者認為，最根本的癥結還是一個制度問題。

如果享有權力而不承擔相應的責任，必然意味著公共權力的無限膨脹與擴張，最終必然威脅民眾權利的實現。因此，必須對政府的權力加以控制，使得政府的權力與責任相適應，享有多大的權力就應該承擔多大的責任。

如果政府行政不公開、不透明，就會嚴重阻礙政府的責任承擔和責任追究。只有真正實現政務公開，使得政府行政信息透明化，才能最終走出信息不對稱的困境，從而真正實現人民對政府行為的有效監督與追懲。

建設責任政府最重要的措施就是對政府責任加以明細化。首先，自然是明確政府責任的規定，主要是通過法律的形式加以規范化，而且要注意法律的可操作性，可以制定《政府責任法》及相應的行政規章，最高法院也可以作出更加細化的法律解釋，從而增強政府責任追究的可操作性。具體落實來說，首先，可以建立政府官員就職宣誓制度，從而增強政府官員的責任感。其次，就是在完善行政首長負責制的同時，引入貫徹“紐倫堡”原則的責任追究制度。

強化政府責任意識，建立政府官員就職宣誓制度

政府官員就職宣誓制度是對政府責任授予的一種程序制度化。通過政府官員對人民代表大會及其常委會的當眾宣誓，承諾他們的責任和施政綱要，一方面使得他們認識到自己權力的來源和承擔的責任，既然做出了承諾就應該遵守，違背了承諾自然應該受到懲罰；另一方面也樹立了國家權力機關的威望，明確了人大及其常委會在國家機關中的至高地位，同時也為人大及其常委會對政府及其官員的監督與責任追究提供了重要依據。通過制度化的程序增強了政府及其行政官員的責任意識，必然能在行政過程中起到良好的威懾作用，使他們在履行公務的過程中恪盡職守，最終運用好人民授予的權力來實現人民的利益。

首長負責制與責任追究的“紐倫堡”原則雙管齊下

所謂首長負責制，易言之，就是一種權力集中、責任歸一的制度。既是一種權力授予，也是一種責任規定。理論界對于首長負責制的論述較多，這里需要強調的是對于抽象行政行為責任的追究問題，由于抽象行政行為在我國的不可訴性和效力的普遍性與持續性，因而對社會與公民產生的影響更為廣大，所以更應該加強對其監督，讓行政首長承擔更多的責任，一旦該行政行為造成侵權或違法，行政首長即要承擔主要責任，絕不能以“集體決議”的名義而推卸行政首長應負的責任，從而增強行政首長的責任感和抽象行政行為實施的謹慎度。

集體行動的困境實質上就是一個個人理性與集體理性的沖突問題。在現實行政中，往往存在著個人理性屈從于集體理性的邏輯。所謂責任追究的“紐倫堡”原則，即是被告遵照其政府或某一長官之命而行動的事實，不能使其免除責任。這也就是說，雖然首長是決策的最終決定者，但決策的參與者和決策的執行者并不能擺脫決策失誤與錯誤執行的責任。這樣必然能增強行政首長以外人員對于決策實施的謹慎度和對于首長決策的制衡性，同時也有助于錯誤決策的糾正和對于行政首長獨斷專行的遏制。要使“紐倫堡”原則得以有效貫徹，還必須有制度的保證，首先，就是領導班子的連帶責任制度，也就是說就政府的重大決策失誤，領帶班子有集體向人大辭職的制度，增強領導班子成員的責任心。另一方面，就是堅持道德提倡的揭發機制，即對于具有道德良心和正義感而違背組織政策去堅持倫理標準的組織成員的保護。

發揮新聞輿論的監督和問責功能

要形成政府與公民之間的良性互動，還要使政府與公民的關系從政府向公民單向公開信息，轉變到公民的積極參與上來。只有人民群眾真正了解政府決策和行動的全過程，才能真正實現對政府的強有力監督。

在現代社會，新聞媒體具有強大的信息傳播和影響力，能夠給政府官員施加必要的精神壓力，是強化政府問責和增強政府回應力的重要措施。國外學者這樣評價媒體的監督力量，“非政府組織對公共部門的監督，其中一種確保政府及其人員公共責任的力量就是媒體”。媒體能夠以一種高度藝術性的形式來報道政府官員以及公務員的活動，對政府的規劃及實施進行調查，抓住那些不負責任的行為進行曝光。改革開放以來我國輿論監督步伐邁得較快，但仍然存在著一些問題，具體表現為：第一，輿論監督立法嚴重滯后；第二，管理體制不順，新聞媒體缺乏必要的獨立性。這些問題的解決都需要完善新聞和輿論監督的立法，健全監督信息反饋制度，真正發揮媒體監督政府責任行政的作用。

完善引咎辭職制度

就政府責任的內容而言，除了傳統責任政府應承擔的法律責任和行政責任以外，現代責任政府還應該承擔憲法責任、政治責任和倫理責任。對于法律責任和行政責任的追究，已經有了比較完善的規定，也已經得到社會的重視。憲法責任在西方國家主要由議會和最高法院來追究，也已經有了比較完善的制度規定。而在我國，憲法責任的追究則比較困難，同時由于憲法責任的政治性，往往與政治責任可以合并來討論。倫理責任也就是公務員的行為雖然沒有違法，但已與社會公認的公序良俗相違背，也應該受到追究，這也是現代政府責任的內涵所在。要對政府的憲法責任、政治責任以及倫理責任加以追究，最有效的就是建立和完善對政府官員的引咎辭職制度。引咎辭職制度在我國已有一定程度的實踐，“非典”時期衛生部長和北京市長的引咎辭職，就是對政府高官政治和倫理責任追究的開始。至于具體的操作，可以制定政府官員的《引咎辭職法》，具體內容應該包括以下幾個方面：一是違反憲法的政府高官由全國人大及其常委會追究憲法和政治責任，責令辭職。二是重大決策失誤的責任人或重大事故的負責人，應該引咎辭職，這包括行政首長對其轄區內的重大決策和對人民生命財產有重大影響的重大事故承擔政治責任。三是對于平庸無能，在任期間不求有功、但求無過的政府官員，應該承擔不作為的政治責任。四是對于有嚴重作風問題，在人民群眾中產生惡劣影響的政府官員應該追究倫理責任，責令引咎辭職。（作者分別系燕山大學文法學院教授、燕山大學研究生）