城市社區(qū)非政府非營利性組織的崛起

摘 要：政府、市場和非營利組織共同構(gòu)成了社區(qū)發(fā)展的三大板塊，其中第三板塊即非營利組織的作用舉足輕重，越來越受到廣泛的重視。西方發(fā)達(dá)國家在實施社區(qū)發(fā)展計劃中，非常重視非營利組織的作用。我國大連市的“社區(qū)服務(wù)社”是社區(qū)建設(shè)的有益試驗。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；非營利組織；社區(qū)公共服務(wù)社；社區(qū)發(fā)展合作組織

中圖分類號：C912.8

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-1605(2006)10-0050-3

作者簡介：葉南客(1960- )，江蘇南京人，南京市社會科學(xué)院院長、研究員，主要研究方向為社會問題、社會政策等。

社區(qū)非營利性組織的性質(zhì)特征

在現(xiàn)代社會中，人們的社會活動大致可以包括三大領(lǐng)域，即政治活動領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域和社會活動領(lǐng)域，與此相適應(yīng)，人們的社會組織也可以分作三類，即政府組織、營利組織和非營利組織。如果說政府組織是第一部門，營利組織是第二部門，那么，第三部門就是各種非政府和非營利組織的總稱或集合。同樣，在社區(qū)建設(shè)的過程中，政府、市場和非營利組織也共同構(gòu)成了社區(qū)發(fā)展的三大板塊，其中，第三板塊——即非營利組織在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮的作用舉足輕重，越來越受到廣泛的重視，正如彼特#8226;杜拉克在他的《非營利組織的經(jīng)營之道》中所說：“社區(qū)問題的解決之道，就在社區(qū)里面。非營利組織就是社區(qū)，我們正透過他們來塑造一個公民社會非營利組織，它不但已成為社會的主流，更是其中最不同凡響的一大特點。”中國的非政府、非營利組織還處于萌芽狀態(tài)，所以，我們重點闡述社區(qū)發(fā)展中非政府組織、非營利組織的建設(shè)。

非營利組織是指不以營利為目的、主動承擔(dān)社會公共事物和公共福利事業(yè)的社區(qū)中介機(jī)構(gòu)。美國國內(nèi)收入署對它的定義為：“其凈收益的任何一部分均不得有利于任何私人股東或個人的利益。”相對政府和營利部門或企業(yè)兩個部門而言，社區(qū)發(fā)展過程中非政府組織多半從事社區(qū)中的慈善援助，公益信息傳播，社區(qū)服務(wù)，青年和特殊人群的教育，老年人關(guān)照，學(xué)術(shù)研究，政府監(jiān)督，社區(qū)文化發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等工作。如果沒有非政府組織，這些事就得由政府來做，或者由公務(wù)員自己來做，或者由公務(wù)員組織別人來做。比較起來，由非政府組織來做更好，因為它們都不需要什么權(quán)威，而是只要有同情心和耐心就能做好。

民間團(tuán)體以及所舉辦的非營利服務(wù)機(jī)構(gòu)是政府在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)上的合作伙伴和具體的執(zhí)行者。他們在政府的組織、協(xié)調(diào)下獨(dú)立地開展社區(qū)內(nèi)各種有償、低償或無償服務(wù)工作，以自己的服務(wù)爭取政府、社會各界和居民群眾的支持，企業(yè)界對社區(qū)建設(shè)給予了極大的關(guān)注，他們不僅為社區(qū)捐款捐物，而且主動投資社區(qū)事業(yè)、直接提供商業(yè)性的社區(qū)服務(wù)。他們認(rèn)為，參與這方面工作是增進(jìn)企業(yè)在社區(qū)里形象的機(jī)會。經(jīng)過幾十年社區(qū)發(fā)展，工業(yè)化國家初步形成了由政府組織、指導(dǎo)與監(jiān)控，社區(qū)組織和民間團(tuán)體主辦，企業(yè)在社區(qū)內(nèi)通過市場機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以滿足不同人群特殊需求的社區(qū)發(fā)展運(yùn)行機(jī)制和組織體系，這是歐美等國社區(qū)建設(shè)的一大特色。根據(jù)約翰#8226;霍普金斯大學(xué)塞拉蒙教授的理論(1995)，非營利組織有六個基本特征：“正規(guī)性”，即具有正式注冊登記的合法身份；“民間性”，即在組織機(jī)構(gòu)上與政府分離；“非營利性”，即不得為其擁有者謀取利潤；“自治性”，即能夠控制自己的活動；“志愿性”，即在其活動和管理中有顯著的自愿參與的成份；“公益性”，即服務(wù)于某些公共目的。按此衡量，中國目前符合這6條標(biāo)準(zhǔn)的非營利組織的確不多，甚至可以說是鳳毛麟角。從上述三類組織的情況來看，正規(guī)性是必備的條件，作為掛靠單位下屬、不需注冊登記的機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的組織；沒有登記注冊的獨(dú)立組織是非法組織。而非營利性和公益性則就有了分野，在中國目前的情況下，為了生存，有些非營利組織甚至從事某些營利性活動。至于民間性、自治性和志愿性，則差別更大，從明顯的官方背景和政府色彩到完全的私人性質(zhì)，形成一個光彩奪目的七色光譜。這是中國非政府、非營利組織的一個重要特征。但無論如何，近幾十年來包括中國在內(nèi)的世界各國非營利組織大量出現(xiàn)，在國家特別是社區(qū)發(fā)展過程中已是不可或缺的建設(shè)主體，并作為社區(qū)結(jié)構(gòu)或管理體系中的重要構(gòu)件正在發(fā)生越來越重要的作用。

非政府非營利性組織在歐美國家社區(qū)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)與功能

歐美各國在實施社區(qū)發(fā)展計劃的過程中，非政府非營利性組織在其中的重要作用日益突出。現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的各項服務(wù)性工作一般是由非政府、非營利組織具體操作實施的。美國也許是世界上擁有私人基金會和非營利非政府組織最多的地方了。據(jù)1997年的統(tǒng)計，它的民間非營利機(jī)構(gòu)已達(dá)160多萬家，總資產(chǎn)超過2萬億美元；據(jù)1993年的統(tǒng)計，它的民間基金會有37571家之多，總資產(chǎn)為1892億美元。提供的公共服務(wù)以及對這些服務(wù)提供的資金支持，已經(jīng)覆蓋了從社區(qū)教育、社會工作、社區(qū)慈善，到社區(qū)環(huán)境、公共交通、為弱勢群體提供融資、公益展覽等領(lǐng)域。許多在中國被認(rèn)為是政府應(yīng)該做的事情，在那里卻是民間非營利機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)。美國的社區(qū)非營利組織結(jié)構(gòu)大體分為兩個層次：直接從事公共福利工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門以資金支持服務(wù)機(jī)構(gòu)的贈款機(jī)構(gòu)。服務(wù)機(jī)構(gòu)是贈款機(jī)構(gòu)的項目市場，贈款機(jī)構(gòu)是服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金市場。兩個機(jī)構(gòu)互為對策，相互促進(jìn)。

美國的非政府非營利組織實際上是一種群眾為實現(xiàn)自己的目標(biāo)而結(jié)成的自我組織。組織中專職人員并不多，除兼職人員外，大量依靠自愿貢獻(xiàn)業(yè)余時間的志愿工作者支持日常工作。非政府非營利性組織通常都沒有足夠支付全年開支的固定收入，必須以努力工作的成效爭取社會的援助，所以誰都不敢對工作有絲毫懈怠。遇到社會中出現(xiàn)的問題，群眾不是找市長，而是找非政府非營利組織。政府只需把主要精力放在制定法律法規(guī)、依法管理上就夠了，用不著自行興辦和直接管理社會福利、教育、科學(xué)文化、醫(yī)療衛(wèi)生等各種機(jī)構(gòu)，所以是真正的“小政府、大社會”。

在美國，非營利部門與政府部門合作的歷史悠久，而且政府部門愿意與非營利部門保持密切聯(lián)系，并創(chuàng)造機(jī)會擴(kuò)大這些聯(lián)系。在美國的社區(qū)建設(shè)中，公共部門投資于加強(qiáng)社區(qū)組織的能力建設(shè)，可持續(xù)的社區(qū)建設(shè)主要通過持續(xù)的制度發(fā)展包括社區(qū)發(fā)展合作組織，如社區(qū)發(fā)展公司、學(xué)校和教會等等。公共基金主要用于提高社區(qū)組織的組織能力，而不是投資于具體的項目。社區(qū)發(fā)展公司等已經(jīng)成為美國社區(qū)發(fā)展中的重要組織。這些組織享受美國有關(guān)條例規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，可以免稅，但不以盈利為目的。

現(xiàn)代美國的社區(qū)服務(wù)中心項目為由私人支持的非營利組織提供住房設(shè)施方面的資助。凡是符合有關(guān)規(guī)定的都可以申請這個項目資助，受資助的組織必須能夠證明其項目的可持續(xù)性和企業(yè)精神，并且有決心幫助社區(qū)居民成為健康、自立、自強(qiáng)的居民。例如Bloomfield-Garfield合作社是匹茲堡市的一個由三個鄰里成員組成的社區(qū)開發(fā)組織。這些社區(qū)組織的特點是：非營利、會員制。Bloomfield-Garfield合作社提供各種各樣的社區(qū)服務(wù)，包括編輯發(fā)行社區(qū)報紙、進(jìn)行社區(qū)房屋建設(shè)、吸引企業(yè)進(jìn)入社區(qū)、為社區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、選舉地方官員等等。

沒有非營利部門的積極參與，紐約市的房屋建設(shè)計劃和項目建設(shè)很難順利施行。在城市房屋建設(shè)和改造中，非營利部門發(fā)揮以下幾個方面的關(guān)鍵作用：管理和開發(fā)房屋交易；代表社區(qū)居民并成為他們的代言人；介入社區(qū)，并對社區(qū)有著深刻了解，可以協(xié)助城市有關(guān)部門設(shè)計和執(zhí)行有關(guān)計劃和項目，滿足社區(qū)發(fā)展的需要；為社區(qū)開發(fā)項目提供專家和技術(shù)咨詢及監(jiān)督，并提供必要的確認(rèn)；滿足社區(qū)建設(shè)的社會發(fā)展需求。

非營利性組織在中國社區(qū)建設(shè)中的效用試驗

由中國社會科學(xué)社會政策研究中心與大連市民政局共同設(shè)計并付諸實施的大連市西崗區(qū)工人村街道試點最近取得了顯著成效，經(jīng)總結(jié)評估將這個試點組織正式命名為“社區(qū)公共服務(wù)社”。大連市政府已頒發(fā)文件在全市推廣“社區(qū)公共服務(wù)社”。

該項研究的重點是建立運(yùn)作于社區(qū)之中的社會保障體系。大連市社會保障與其他省市的不同在于，將救助下崗失業(yè)群體中的生活困難者作為主要目標(biāo)納入最低生活保障制度。據(jù)統(tǒng)計，截至2000年底，大連市領(lǐng)取最低保障津貼的下崗失業(yè)人員有42282人，占低保人員總數(shù)的63%，從而初步建立了獨(dú)立于企業(yè)之外的下崗失業(yè)人員的保障制度。但大連市的社會保障制度尚不完善，還存在一些問題：一是下崗失業(yè)人員就業(yè)狀況變動大，收入無法核查，沒有手段可以剔除領(lǐng)取低保津貼中的隱形就業(yè)和隱形收入者；二是這批人在社區(qū)中很分散，雖有一定的勞動能力卻因缺乏組織而無處可以發(fā)揮，致使這批人生活貧困，精神壓力力。僅對下崗失業(yè)人員予以生活保護(hù)顯然是不夠的，必須找到幫助這個群體擺脫邊緣地位的新政策思路。社區(qū)公共服務(wù)社就是為解決這兩個問題而設(shè)計的。其做法主要是：由居委會在通過入戶調(diào)查、摸清轄區(qū)內(nèi)所有低保對象個人和家庭情況的基礎(chǔ)上，編制有勞動能力的低保人員登記表；在街道和居委會建立社區(qū)公共服務(wù)社和社區(qū)公共服務(wù)站，組織有勞動能力的低保人員進(jìn)行社區(qū)公益勞動、公共服務(wù)和集體活動；社區(qū)公共服務(wù)社為社員提供技能培訓(xùn)、信息交流和互助合作的機(jī)會，幫助社員轉(zhuǎn)變擇業(yè)就業(yè)觀念和聯(lián)系再就業(yè)崗位；培養(yǎng)社員的社區(qū)責(zé)任心和認(rèn)同感，通過公共服務(wù)社的帶動作用，調(diào)整和改善社區(qū)內(nèi)的人際關(guān)系，促進(jìn)家庭、鄰里和睦與社會穩(wěn)定。

社區(qū)公共服務(wù)社社員除低保人員外，也有主動要求入社的社區(qū)居民。該社的性質(zhì)是非營利性社會公益組織。大連市已將其作為民辦非企業(yè)單位登記注冊。社區(qū)公共服務(wù)社的直接效果：一是促進(jìn)了領(lǐng)取低保津貼的下崗職工和失業(yè)者的再就業(yè)；二是有效地強(qiáng)化了社區(qū)的低保制度管理，剔除了低保對象中有隱形收入者；三是形成了從事社區(qū)公共服務(wù)和公益活動的一支職業(yè)化隊伍，擴(kuò)大了社區(qū)公共空間，增強(qiáng)了社區(qū)凝聚力；四是組織有勞動能力的低保對象參加社區(qū)勞動，形成了自動審查低保申請者的政策機(jī)制，克服了低收入群體對政府救濟(jì)依賴過重的傾向。五是滿足了下崗職工的精神需求，促進(jìn)了社區(qū)成員之間的互助，調(diào)整了低保對象與低保制度管理者的相互關(guān)系，推動了社區(qū)建設(shè)。

從實踐看，社區(qū)公共服務(wù)社主要具有以下作用：是識別低保對象的有效手段；為有勞動能力的低保對象提供就業(yè)和發(fā)展的機(jī)會；為低保人員提供了一個社會支持和社會學(xué)習(xí)的重要場所；是城市社區(qū)建設(shè)的一種新的組織形式。

責(zé)任編輯：黃 杰