新一輪規范分配秩序的契機

摘 要：我國現行分配秩序的格局是1993年工資制度改革的結晶。隨著整個政治、經濟形勢的變化，分配制度的深化改革也需要與時俱進。當前，公務員工資制度將推進新的改革，這是新一輪規范分配秩序的契機。對以往工改進行認真反思，有利于深入分析分配秩序的薄弱環節。

關鍵詞：分配秩序；公務員工資；工資改革

中圖分類號：D630．3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1605(2006)08/09-0046-05

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作者簡介：魏石(1952- )，男，江蘇泰興人，江蘇省行政學院教授，研究方向為教育經濟學和人力資源管理。

為了建立社會主義市場經濟體制框架，適應經濟體制改革深入發展的需要，我國針對1985年工資制度改革存在的問題，曾經在1993年10月進行了全國范圍的工資制度改革，這對當時整頓和規范分配秩序起過積極的作用。當前，國家借助公務員法的推行，即將建立統一的職務與級別相結合的公務員工資制度。筆者認為，這是新一輪規范分配秩序的契機，有必要對上一輪工改進行認真的回顧和反思，才能做好制度準備，認真落實十六大關于“理順分配關系”的戰略任務。

一

從某種意義上分析，現行分配秩序的基本格局在很大層面上是1993年工資制度改革的結晶。盡管那次工改方案在出臺之時與當時的經濟、政治形勢相適應，但是，在套改過程中，由于事出有因，不少是權宜之計，其中有一種情況相當普遍，即在工改的當年有很多是簡單采用行政級別對應方法處置的，留下諸多后遺癥。

1．系列對立的強化。這主要體現在機關科級以下人員工資標準的定格與事業單位同類人員有反差，如1988年大學本科畢業生，1993年工改時如在事業單位工作，其工資是：全額單位179+(179×3/7)=256元；差額單位179+(179×4/6)=299元；自收自支單位179+179=358元，而同類人員在機關工資額為90+75+77+6=248元。機關與事業單位全額、差額、自收自支單位工作人員的個差分別為8、51、110元，并且，動態運轉10多年以來起碼有兩段變化。前5年在事業單位的這批工作人員大多兌現了中級職稱工資，工資最低的已調整到：全額單位：239+(239×3/7)=341元；差額單位：239+(239×4/6)=399元；自收自支單位：239+239=478元。而機關特別是縣以下機關工作人員，這批人的職務在前5年不會有變化，基本上還是科員，工資為110+99+92+11=312元，且事業單位這批人的職務崗位津貼因上了中級職稱又比在機關的同比對象多30元，兩者5年后的差距分別為59、117、196元。后5年在事業單位的這批工作人員多數都兌現了高級職稱工資，而機關工作人員一般只有1～2次晉升機會，兩者的差距更加大。又如，1976年工作，1993年工改時為正科，機關工資為90+92+96+18=296元。事業單位全額為：216+216×3/7=308元，差額為216+216×4/7=360元，自收自支為：216+216=432元。機關與事業的個差分別為12、14、136元。僅僅經過初次的正常調資及調高標準，機關工資為110+111+136+21=378元；事業單位分別為：266+266×3/7=380元；266+266×4/6=444元，266+266=532元。兩者差分別為：2、66、154元。再如，1976年工作，1993年工改時為副科，機關工資為：90+77+79+18=264元。事業單位分別為198÷0．7=283元；198÷0．6=330元；198+198=396元。機關與事業的差分別為：19、66、132元。也就是經2年后的正常調資，機關為110+92+109+21=332元；事業分別為248÷0．7=355元；248÷0．6=414；248+248=496元。比較的個差為：23；82；164元。這些系列的明顯對立是不合理的。

2．增資幅度的拉大。事業單位人員在標準工資上總體增資幅度比機關工作人員高。如1993年套改時26年工齡的機關科員與同工齡的事業人員進行比較，機關科員5年累計增資為222元，而全額事業單位初級職稱人員為250元，已獲中級職稱累計增資為297元，高75元。試以揚州市為例，1993年套改時，該市機關人均月工資約664元，事業單位人均月工資675元。機關人員平均“套改”年限25年以上，事業單位人員平均“套改”年限18年左右。機關科以下人員占機關人員總數的92%以上，事業單位評聘各類專業技術職務的人員約占總人數的80%以上。而在后兩輪正常升級時，機關人均月增資36元左右，事業單位人均增資64元以上。從中不難看出，機關、事業單位同等條件職工相比，低職務公務員增資水平并不高。究其原因有多方面的，其中專業技術人員工資套改采用行政級別簡單對應是不可取的。當時，專業技術職務和行政職務最低工資對應關系大體上是：副教授對應處長；講師對應副處長；助教對應副科長；技術員對應科員。在套改辦法上，無論是任職年限，還是其他條件，都相對寬松。事業單位人員“三項之和”低職套改辦法也加劇了這一矛盾。那種按工改前“三項之和”先低一職或低二職“曲線套入”，再就近就高靠現任職務(崗位)工資標準帶有很大的偶然性、盲目性，有的一元之差可能就是兩檔之別。

3．工干矛盾的加劇。一方面，大多數企業的工人與管理人員的工資倍比有很高的落差，另一方面，在機關、事業單位中，同工齡的工人和干部之間套改后工資差別太大，主要是由于市、縣機關和基層事業單位職務層次普遍較低，以致在執行新工資標準中出現了同工齡的科長(縣為局長級干部)及其以下、助教及其以下人員不如同工齡的工人套改的現象。如工齡為24年縣局副局長(副科級)，套改后為300元，而同期的中級工套為314元，相差14元。事業單位這類情況更為突出，如事業單位某正科長，工齡37年，任職5年以下的工資套為334元，而同工齡的工人可達411元，兩者相差77元。這種差距造成部分干部特別是年齡較大的要求退干，或者是干部改作工人，嚴重影響到事業單位的干部隊伍建設及事業的發展。前幾年在幾所高校有一個簡單調查，大概1683人的標準低于同條件工人，其中449人低90元；527人低91～110元；427人低111～130元；123人低131～150元；107人低150元以上。從職務上分析，副處長20人，正科長、中級職稱512人，副科長318人，科辦員770人。此外，由于機關與事業單位技術工人的工資結構有所差異，造成了工作特點相似，條件相同的事業單位技術工人的工資水平低于機關；而企業工人的工資水準在總體上還要再低于事業單位的同類人員。

4．職員制度的遲行。13年前，在國發[1993]79號和85號文件決定事業單位進行工資改革的重大決策中，實際上對事業單位實施全國統一職員制度作了明確肯定的宣告：“事業單位的管理人員，根據自身特點，在建立職員職務序列的基礎上，實行職員職務等級工資制?！笨蓵r至今日是否實施中國職員制度卻杳無音信，這引發了很多矛盾。一方面，任職5年以上，工齡從5年至27年的科長，職務工資均在一個檔次上；另一方面，事業單位處級管理人員工資標準不僅低于機關同職級行政人員，而且低于事業單位專業技術人員，如工齡同為40年，任職6～10年的正處級干部，按機關標準能套562元，而在全額撥款的事業單位只有486元，兩者在套改時就相差76元。后來經過數次的正常調資及調高標準，事業單位中層以上的管理人員與機關同類人員的工資差距更加拉大，其深層次原因是事業單位職員制度遲行所帶來的錯位。

以上說明，工資分配的問題和矛盾是客觀存在的，其中有不少制度設計的缺陷。隨著社會主義市場經濟體制的補充完善和各項改革的深入，現行工資制度需要繼續完善和發展，并且要著重分析在分配秩序方面的薄弱環節。

二

黨的十六大指出：“理順分配關系，事關廣大群眾的切身利益和積極性的發揮?！闭D和規范分配秩序是一項非常重要又非常敏感、非常復雜的工作，其涉及面廣，工作量大，遇到的問題比較多。對于出現的問題和矛盾不能熟視無睹、消極等待，而應該主動地想辦法。只有通過不斷地發現問題、解決問題，才能規范分配秩序。筆者認為，當前的工資分配調節有三個方面的切入點：

1．抓分析，找出問題癥結。分配有如汽車的前輪和后輪，在同一宏觀經濟領域內是互相依賴、互為作用的。推進分配制度的改革有許多熱點問題需要千方百計地找出癥結。從面上看，各行業工資總額有一個宏觀調控的問題，如何使中等收入階層壯大起來，讓富有階層高尚起來，讓貧窮階層富裕起來，這本身涉及到公平與效率問題。尤其是對一些特殊群體需要通盤考慮，慎重對待。如關于軍隊轉業干部套改地方職務的參照問題，在1993年以前，國務院，中央軍委每年都對當年度的軍轉干部專門發工資套改文件，近10多年來，正式發專門文件僅在1995年7月，那次下發了國發(1995)19號文件，并且只制定了套改原則，而未按以往慣例制定可具體操作的套改對照表。看來，今后要有大的改制，才能走出這一循環模式。再如，關于事業單位財政類型變化后工資待遇確定比例問題，財政部門取消三種資金預算管理形式后，對有創收的事業單位可能在宏觀調控下有條件的要給予一定的自主分配權。但是，要掌握好幅度。此外，還有關于機關評職稱人員與工資掛鉤等問題，都有待深入研究。

分配是一項十分敏感的工作，涉及面很廣，不同層次，不同類型人員的要求也不一樣，閉門造車，只會引發更多的矛盾。只有深入到基層，把方方面面的基本情況摸清，掌握各種類型、各個層次工作人員的要求，工作起來才能做到心中有數，制定出的政策才能更加合理，符合實際。據悉，有關部門為工資調整確實也做了大量的調研摸底工作，廣泛征求了意見，開了一系列專題座談會，把問題基本集中起來了，這對發現問題和找出解決問題的辦法是非常有好處的。關鍵是調研工作不僅要主動及時地反饋信息，擺出問題，而且也要拿出解決問題的建議和想法，不能等問題成堆以后再匆忙應對，使矛盾擱置或者激化。“忽視解決分配領域內存在的種種問題，其結果就是導致社會貧富差距過大，引起劇烈的社會摩擦。”^[1](P231)一個好的工資制度只要配置合理科學的管理辦法，保障它合理運轉，其前景應該是光明的。

2．抓重點，解決突出矛盾。由于我國正處在社會轉軌的階段，特別是在行政機構龐大，吃財政飯的人很多，各地經濟發展和財政收入不平衡的情況下，分配上存在一些問題和矛盾也是難以避免的。問題在于如何抓住重點，解決突出矛盾。中國人民大學勞動人事學院院長曾湘泉認為，就人事制度而言，“脫鉤、分類、放權、搞活”的改革思路應當說都很好，但我擔心真正推動起來，要困難得多，甚至可能泡湯。其原因在于，人員能上不能下，能進不能出的這種體制，在中國國有企事業單位幾乎成了“不治之癥”。現在更重要的是研究事業單位的根本性質和體制，要將傳統的所謂的“上層建筑”轉變為社會的“非贏利機構”和為現代經濟增長和社會發展的“三次產業”，這就必然首先涉及到比如投資形式和組織形式等，而不是人事制度。人事制度是派生的東西，是表層的問題。根本性的問題改革了，人事問題自然也就解決了，至少是有了解決人員流動的前提條件。^[2](P6)在分配秩序領域，目前反應比較強烈、解決呼聲較高的主要是分配不公以及人力資本主體如何參與分配。倘若一個地區研究、論證并解決這些問題，勢必對國家現行政策有一定的突破，既要履行一定的程序，又要考慮財政負擔等問題，因此，難度較大。所以，需要突出主線，提出方案，磋商協調，報請批準。在現階段，工資問題上存在的矛盾很多，不僅要耐心細致地做好宣傳和解釋工作，而且也應當積極地開動腦筋，盡可能從整體利益出發，通過調查研究和分析測算，對如何完善工資制度和解決當前工資工作中的突出矛盾提出建議。

3．抓配套，加強福利工作。當前，我國正在進一步加大清理規范津貼補貼的力度，研究地區附加津貼制度；完善艱苦邊遠地區津貼制度，提高艱苦邊遠地區津貼標準，適當擴大實施范圍。同時，相應調整離退休人員待遇和最低工資、最低生活保障標準以及各類優撫對象的相關待遇。由于目前的運行機制以及管理手段等方面還欠合理，因而，還需要繼續配套完善。其中，福利工作是一項既重要但又容易被忽視的工作?！艾F在的問題在于，為了少走彎路，我國機關、事業單位職工福利制度改革要盡可能借鑒國外的經驗教訓，特別要辨析當前的理論動態為我所用?！?sup>[3](P97)筆者以為，新的經濟理論思維在福利變革方面的核心觀點無非是三條：一是認為“將某些社會福利計劃實行社會化”；二是認為“將某些原來主要由國家負擔的社會福利改由家庭、親友、鄰里、慈善機關、工會、專業結構、企業以及其他社會自制分擔”；三是認為社會福利私人化和市場化的手段包括：“把國家與社會福利有關的一部分資產，如住房、醫院、學校等出售給私人；將某些社會福利計劃的出資和管理的責任卸給私人自制；在國家繼續負擔費用的同時，將一些社會服務的生產和供應交給某些盈利的私人自制負責；消減國家提供的福利，迫使居民不得不轉向私人福利；取消對社會福利的規章管制，減少國家的壟斷，促進私人福利組織與國家福利組織之間的競爭?！焙喲灾?，必須盡快從“福利國家”向“福利社會”的理論過渡。此外，工齡計算作為工資工作的一項重要內容其作用是非常重要的。隨著我國政治、經濟體制改革的不斷深化，對工齡計算問題也應該在觀念上有所更新，否則，難以跳出原有的思維定勢，與目前理順分配秩序的新形勢將越來越不適應。

三

綜觀建國后的分配制度沿革，實際上就是我國社會主義發展史的縮影。每一次變革，都與當時社會政治、經濟形勢的發展密切相關；每一種分配制度的建立，都是在一定的歷史條件下的特定產物。并且，形成一定的周期：開始總是基本上與當時的社會、經濟發展相適應，能反映時代特征的明顯優越性，隨著社會的進步而逐漸不能適應，慢慢地落后以至被新的制度替代。因此，我國分配制度的變革在總體上需要因勢利導，堅持大的方向。

1．分配理論隨著思想的解放而吸收創新。1993年的分配改革首先就是在思想上突破了傳統的社會主義分配理論和計劃經濟管理體制模式，在商品經濟條件下使國有企業走向市場，讓勞動者的勞動成果接受價值規律的考驗。在這一指導思想下，衡量工作人員勞動質和數的量有了一定的依據，使工作人員的勞動和報酬能較直接地反映出來。同時，企業也有了一定的分配自主權，可以決定自己的分配收入分配方式，這些都是我國特有的。而機關的分配制度的建立則消除了地緣因素，充分吸收了西方國家的經驗，在分配結構上以及運行模式上初步邁上了規范化、科學化、法制化軌道。當前，“人力資本主體參與分配，最為關注的問題是效率。在當今時代，非熟練勞動的競爭性已經很充分，且勞動的差異性、增值性均較小，其效率的價值衡量比較容易得到公認。而由人力資本主體從事的熟練勞動，即技術勞動和管理勞動，盡管競爭性也很充分，但由于勞動的差異性、增值性均較大，其效率的衡量往往比較復雜。以年薪制、期權制為代表的各種薪酬方案設計，就是為了體現并實現這一效率的制度安排。不過，這些技術性的問題最終決定于人力資本主體的產權制度安排”^[4]。如工資構成中的“活工資”的分配已全面實施，初見成效。但是，各類事業單位畢竟是一個有機整體，無論是在單位性質、人員構成和工資制度等方面都有著密不可分的聯系，特別是國家關于津貼分配的要求是一致的。因此，事業單位在津貼分配上的改革只有全面堅持，才能創造改革良好的氛圍。否則，某個單位、某個地區或某個系統孤軍奮斗，所取得的改革成果不僅不能深化發展，甚至還可能難以為繼。

至于各地區、各行業的工資水平究竟怎樣平衡，無論怎樣考慮，有一條應該認識到，“生產要素參與收益分配理論，對社會主義市場經濟體制的確立和完善有極其重要的理論涵義，也應是轉型期工資管理的理論支撐。生產要素參與收益分配理論的提出，是以江澤民同志為核心的黨的領導集體，堅持用鄧小平建設有中國特色社會主義理論來解決中國實際的又一范例，它對轉型期工資管理體制的確立和實施更有獨領風騷的功效”^[5](P38)。只有讓市場決定分配在人們的頭腦中形成共識，才能更好地體現按勞分配原則，不斷地給智慧的火焰加注利益的燃料。

2．分配管理隨著改革的實踐而逐步完善?，F行分配秩序的基本格局本來是1993年分配制度改革的杰作。但是，13年來，國家整個政治、經濟形勢畢竟發生了很大變化，現行分配管理經過一個周期的正常運轉，其優越性得到了比較充分的體現，不足之處也逐步顯露出來。因此，圍繞社會主義的分配原則，進一步改進總比不改好，不能說條件不具備就不改革，而是要創造有利改革的條件和氣氛，這是理順分配關系的視點。

比如說，事業單位分配管理在前幾年改革實踐的基礎上，需要補充如下的管理內容：①針對事業單位工作人員分配收入來源不一的狀況，強調工作人員的分配水平因單位而異，實行企業化管理的事業單位工作人員分配水平(主要是津貼部分)隨單位的經濟效益變化而變化。②事業單位的分配制度除了由國家在分配標準、等級以及分配政策等方面統一規定以外，應該提倡分類管理，其中的津貼分配以宏觀控制為主，間接審批為輔。單位擁有一定的自主權，其內部津貼的分配方式、支付標準等均可以自行決定，不再由主管部門批準。③企業化管理的事業單位工作人員個人的分配收入(主要是活的津貼收入部分)，隨著單位經濟效益的好壞程度以及個人與單位制定的獎懲規定的相關程度，在一定的時間內可以上下浮動。

又如，分配管理體制上的調控與放權就急需解決。我國幅員遼闊，情況不一。拿恩格爾系數來分析，居民家庭恩格爾系數是用來衡量居民家庭消費水平的高低的一個主要指標。隨著生活水平的不斷提高，居民家庭食品消費支出占家庭消費總支出的比重必然會愈來愈低，即恩格爾系數逐步降低。根據聯合國糧農組織提出的用恩格爾系數來衡量居民生活的標準：40～49%為小康，30～39%為富裕，29%以下為最富裕。2002年，我國城鎮為37．7%，比上年降低0．2個百分點；農村為46．2%，降低1．5個百分點。其中，江蘇城市居民家庭恩格爾系數為40．4%。所以，在分配管理體制上可以適當分權，由當地政府根據每個地區每年的國民經濟發展速度，財政收入增長幅度，城鎮居民消費品價格上漲指數以及恩格爾系數等因素，確定該地區職工的收入增長比例。再說，“經濟發展擴大著經濟的不平等”^[6](P59)，全國城鎮居民的收入水平懸殊更加大。即使在一個幅員不大的省也有比較大的落差，如江蘇省按地理位置劃分南、中、北三個地區，據有關部門在前次工改5年后的統計，蘇南(蘇州、無錫、常州)城鎮居民人均可支配收入為7088．90元，比上年增長15．5%；蘇中(南京、鎮江、南通、揚州、泰州)為6108．23元，比上年增長18．2%；蘇北(徐州、淮安、鹽城、連云港、宿遷)為4956．81元，比上年增長7．4%。以蘇中地區為1，三個地區城鎮居民收入之比為1．16∶1∶0．81，與上年相比，南、中部地區之間的差距有所縮小，而與北部地區之間的差距則在擴大。

3．分配制度隨著社會的發展而與時俱進。我國分配制度的建立和發展，是一個前后相繼、不斷發展、不斷改革的過程。可以認為，每次新一輪分配制度改革方案的出臺和實施都是執政管理水平的提高和升華，其內容以及步驟措施也是在吸取經驗的基礎上，對舊分配制度不合理部分的改進，如1985年取代1956年，1993年取代1985年，所創立的分配形式對我國綜合國力的提升有很好的促進作用。所以，在新的歷史條件下，認真貫徹十五大提出的按生產要素分配的理論以及十六大所提出的規范分配秩序的思路，不僅要在更高的境界上探索符合我國特色的社會主義分配原則，而且要在更高的層面上完善社會主義分配的實現方式。如津貼的分配是理順分配秩序的重要途徑。近幾年來，江蘇省委和省政府堅持對黨和對人民負責一致性的原則，立足江蘇的經濟實力和分配現狀，想方設法為全省的機關、事業單位職工考慮了一些必要的帶有補償性的津貼、補貼，同時兼顧了離退休同志和企業職工的利益，得到了全省上下的一致擁護和稱贊。但是，至今尚未建立起一個與該省經濟發展相適應的地區性津貼、補貼的正常增長機制。江蘇作為經濟較發達的省份，很多工作都走在全國的前列，2002年人均GDP就達到14397元，比全國平均水平7997元高出80%，近年的平均增速達9%，比全國的5．6%高出3．4個百分點。前不久又提出“兩個率先”，在工資分配上也不應落后。“如何使地區津貼的構成趨于合理，是研究這一新機制所不可忽略的一個重要問題。地區津貼的構成立足點要高，應定位于國民經濟和社會發展規劃，正確確定地區津貼的預期目標，充分發揮其作用。”^[7](P23)雖然，國家尚未出臺地區津貼制度，但是，積極地從理論和實踐兩個方面進行探索，并結合省情和經濟發展狀況，提出建立機關、事業單位地區性津貼、補貼的正常增長機制是理順分配秩序的一項重要任務。

應該肯定，每一次分配制度的改革在出臺之際，都是建立在力求能反映時代特征的新型分配制度的基礎上的，對當時的社會、政治、經濟的發展起到了一定的推動作用。當然，不排除在政治動蕩，經濟停滯的狀況下有的改革也阻礙過分配制度的發展。因此，在即將推出的新工資制度改革之際，必須強調從總體上順應社會的進步和經濟的發展，今后的分配秩序要更加符合我國國情，更加符合具有中國特色社會主義的分配原則，使職工的工資水平能夠隨著國民經濟的發展而得到合理增長，生活水平也將不斷得到提高?？梢韵嘈?，只要堅定不移地結合當前社會階層的變化和整頓分配秩序的實踐，從實證的角度分析現行收入制度的不足之處，踏踏實實地從實際出發，深入研究，積極思考，就一定使分配管理步上新的臺階，從而為推動經濟發展發揮更大的作用。

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責任編輯：黃 杰