創新西部地區農村社會養老保險體制探析

摘 要：我國保障制度改革的重點在農村，而農村養老保險的改革是重中之中。根據陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆5省區農村經濟收入狀況和現行農村養老保險體制的實施狀況，探討將農業稅改革為農村社會化養老基金，加上國家專項扶貧財政資金的配套補助，由省級統籌，建立農民的社會化養老保險體制，解決西部貧困地區農村養老的可行性。

關鍵詞：西部地區農村；社會養老保險；體制創新；稅改金

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2006）07-0053-03

一、西部農村老年人口現行的養老狀況

自民政部于1991年開始實施“以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持”的農村社會化養老保險基本方案以來，截至2000年底，全國積累養老金198億多元，黑龍江、上海、湖南、湖北、海南等7省市建立了相對完善的部、省、地、縣、鄉、村六級工作網絡，積累基金達150多億元，占現有基金積累數的絕大多數。西部的陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆5省區（以下簡稱5省區）由于滯后的農村社會經濟發展狀況和薄弱的社會經濟基礎，使得農村社會化養老工作幾乎處于空白境地，只有陜西和寧夏少數地區進行了試點工作，累計有450多個鄉鎮參加了統籌，積累資金約一億多元，人均交費均為最低檔次的每月2元，即使累積到十年后再發放，人均每月只有6.8的養老金，遠遠不能滿足養老之需。由于農村集體經濟微弱，家庭在老年人口的經濟供養中仍然起主導作用。

西部農村老年人口的經濟收入狀況低于全國平均水平，2001年5省區農村老年人口的平均年收入756.06元，是全國平均水平的68.7％，把5省區城鄉老年人口的收入水平作橫向比較，農村老年人的收入僅及城市老人的22％，經濟收入上的懸殊更說明了西部農村老人是更需要給予密切關注的社會群體。

二、西部農村老年人口養老目前存在的問題

1.養老社會化覆蓋率低

由于傳統農業經濟的基本特征，集體經濟微弱，國家的政策扶持的有限，使得民政部于1991年實施“以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持”的農村社會化養老保險制度，在這5省區的覆蓋率很低，僅僅只有4.1%，根本達不到社會化養老的需要。

2.家庭保障功能逐漸減弱

一方面，由于惡劣的農業生產條件和微薄的農業經營收入使得西部地區農業勞動力人口加大了向城市轉移趨勢，許多人從事第三產業勞動或勞動密集形、技能大眾型的勞動，處于城市社會的最低層，收入低、社會地位低，使得他們對家庭人口的供養處于心有余而力不足的尷尬境地。另一方面，我國目前家庭結構簡單化，人口變少，而具有勞動力的農村人口又流向了城市，這使得在家留守的老年人口對家庭養老的依賴受到了前所未有的沖擊，家庭保障功能逐漸減弱。

3.土地保障功能的衰退

一方面，由于惡劣生態條件和薄弱的農業生產條件，使西部地區的農業生產成本高而產出少，再加之農業稅費的負擔過重，使得農業種植面積大為減少，土地收入日益減少，土地對家庭的供養降低。另一方面，由于土地被頻繁與不合理的征用，農民對土地的使用權不穩定、征用補助標準過低，來自土地的收益大打折扣，因此土地的保障更為微弱。

與全國農村人口平均收入水平相比，西部地區農村人口收入偏低；與全國平均農村社會化養老覆蓋率相比，西部地區則幾乎處于空白；與東部地區相比，西部地區社會經濟長期積貧積弱并出現土地收入衰減，這些充分說明西部農村老人是更需要社會給予密切關注的群體，因此西部地區農村社會養老保險體系勢在必建。必須建立一個與當地社會經濟發展相適應的養老體系以解決人口老齡化對西部農村老人的沖擊和西部農村社會經濟發展的壓力。

三、西部農村養老保險模式探討

結合西部農村現在的經濟狀況和對社會化養老保險的需求，利用農業稅改革的契機，探討建立西部農村養老保險新制度。我們的設想是：把農業稅改革為農村社會養老基金，由稅務部門負責征收，資金由各地市稅務部門轉移至省級稅務部門，再由省級稅務部門結轉至省級社保財政專戶，由社保部門負責基金的運營管理和按計劃發放。該方案簡稱為稅改金、省級統籌的社會化農村養老模式。

1.農業稅改制為農村社會化養老基金

2004年3月，國家提出逐步取消農業稅，為農業稅改制為農村社會化養老基金提提供了一個重要的立足點。中央一號文件以對目前“三農問題”現狀深刻的認識和迫切解決的高姿態面世，這對農業人口眾多，農業經濟薄弱的西部地區農村來說無疑是一個幸之又幸的大事；社保制度的入憲，以國家根本大法形式確立了社會保障制度作為一種獨立的社會制度的基礎地位，這對最需要建設社會保障體系的西部地區農村來說更是孕育了無限的期望。

數據來源于“國家統計局2002年統計年鑒網絡版第十一卷”

從西部地區農村收入狀況來看，按國家農業稅收以地區農業生產收入的5%征取，則西部地區農村人均繳納為70元左右。但在實際征收中，西部地區農村的人均負擔額，從1990到2000年平均達到146元，超出國家規定兩倍之多。這種事實上的不公正已經極大地挫傷了農民的生產積極性，更是導致了農業播種面積萎縮、產量降低，也剝奪了農民擴大農業再生產的經濟實力和主觀意愿。這一現狀使得在稅外單獨征收基金實施農村社會化養老保險體制建設可能性不大。

通過以上分析，一方面，在國家逐步取消農業稅的趨勢下，將農業稅改制為農村社會化養老基金，客觀上不增加農民負擔；基金仍由稅務部門代征，不會產生新基金征收的成本，另一方面，基金的改制統一征收，可以大大減少以前農業稅征收過程農民負擔過重的現象，既減輕農民負擔又保障了他們的長期養老。農民對社會化的養老需求已成為客觀的態勢，只要宣傳到位，農民是樂意支持的，因此基金的改制征收工作具備可行性。

2.基金的省級統籌征集

由各地市稅收部門在每年農業稅征收時間代征基金，統一結轉基金到省級稅務部門，省級稅務部門再將基金轉帳至省級社保部門，然后省級保障部門根據各地市的申領計劃撥款到該地市的社保部門。收支兩條線，可以減少擠占、挪用和非法任意占用基金的情況，使基金的安全得到保證，使今后的發放工作得到極大的保障。省級統籌一方面掌握社保體系的人事權，可保證征收工作的權威性和嚴肅性，使這一政策的實施得到各地政府部門的高度重視；另一方面，省級統籌可以極大解決同一省區因地區經濟差異帶來的工作普及和推廣難題，由省級保障部門統一調撥資金，就可以平衡同一省區因經濟水平差異而造成基金缺口，有力地保證了社會化養老的公平性和普及性。

在實際操作中，實施稅改金，將原本用于交納農業稅的資金由稅務部門代征，在社會化養老帳戶中列為個人基金。按照國家現行的農業稅征收比例為基準，以 5%的比例在西部地區的平均征收的數額為70元。人均月交納費用為6.7元，顯然這樣的交費數額積累起來的基金對于養老來說起不到實質作用。既然為社會化養老體制，那么投資的主體應該是多元化的，至少國家應該承擔一定的責任。國家每年用于扶貧的基金為200億元，而國家每年在西部地區投放數額已達150億元之多，但是真正到達扶貧對象手中的資金少得可憐。根據國家審計署2002年審計資料顯示，西部5省區違規擠占、挪用、貪污的扶貧基金為實際總額的2/3，也就是說真正能夠起到扶貧作用的專項資金僅有50億元。我們按照西部5省區現有的人口狀況分析，基本情況是2000年西部5省區人口為２3４７３．６５萬人，為了使現有的扶貧資金能夠達到最大的社會效應和經濟效應，設想拿出100億的資金配套到西部5省區的農村社會化養老基金，那么人均可達到43元。這筆資金在社會化養老基金帳戶中列為社會化配套基金，為省級統籌，用于平衡同一省區內的各地市因原農業稅征繳基準差異而產生的養老基金差額，這筆基金再加上個人基金，合計123元。扶貧基金的救濟對象大多為生活無依靠的老年人口，將扶貧資金統一配套于他們的長期養老，可能會減少他們目前的到手的扶貧金數額，但總體上對他們是很有利的：一方面統一配套可以保證專款專用，充實扶貧基金；另一方面使他們的長期養老和生活可以得到基本保障，按照累計十年后于每月月初開始領取養老金，則如下表顯示：

這一政策實施10年后，這些地區人均每月可領取35元左右的養老金。這筆養老金對于有農產品保證食用又有家庭支持的西部農村老人來說，可以初步保障他們的老年生活。這一政策把扶貧與養老很好地結合起來，是解決我國貧困地區養老保險的可行性途徑。模式圖示如下：

3.這一構想的優點：

（1）政策的實施基本上不增加農民負擔，又可減輕農民養老壓力，使國家每年的扶貧基金的邊際效應達到最大化，也沒有從實質上增加國家的財政負擔。

（2）農業稅交納對象轉變來的投保對象基本上普及了西部地區所有農村人口，不用甑別參保對象、也不用細分具體的費用交納數，作到了應保盡保，這極大減輕了社保機構的工作強度。

（3）在我國農村經濟發展極不平衡的現狀下，首創性優先解決社會、經濟發展狀況落后的西部省區的農村養老問題，對促進這些地區的農村社會經濟發展，農村人口質量的提高有著重要作用。

作為探索性的稅改金、省級統籌的社會化養老制度，當然還面臨一些尚待解決問題，如隨著農村人口向城市的流動加快，這個帳戶的歸屬地問題；隨著我國社會的城市化進步，這個帳戶如何實現與城鎮現行模式的接軌，達到一元化的社會保障體制的問題；與我國的經濟社會發展現狀相比較而言，這個帳戶的基金累計額度較少，如何增加基金額度，提高保障水平更是需要思考和解決的問題。這些問題的統籌解決，對于西部地區農村社會社會保障制度的發展來說，無疑是重要的。

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責任編輯：浩 宇