以新農村建設統攬內蒙古農村牧區經濟發展

“十一五”內蒙古農村牧區經濟發展思路研究課題組

“十一五”伊始，黨中央做出了推進社會主義新農村建設的決定，確立了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”新農村總體建設目標，這一決定將對推進內蒙古自治區農村牧區經濟發展現代化進程產生深遠的影響。在新形勢下，內蒙古將以新農村建設統攬農村牧區經濟發展全局，按照統籌城鄉經濟社會發展，以工哺農、以城帶鄉，加快農村牧區物質文明、精神文明、政治文明與和諧社會建設。

一、“十五”時期內蒙古農村牧區經濟發展的回顧

“十五”以來，中央做出了經濟發展進入新階段的重要判斷，適應我國農牧業發展新階段和加入世貿組織后的新形勢，自治區黨委政府積極部署和實施“三化”建設戰略，做出了一系列重大決策，我區農牧業和農村牧區經濟出現了積極的進程性變化。主要特征為：

（一）農牧業結構進一步優化，綜合生產能力持續增長

到“十五”期末，全區農牧漁林業增加值實現了600.09億元。種植業內部，在恢復和發展糧食生產各項政策的保障下，扭轉了農作物播種面積連續下滑的趨勢，全區農作物播種面積比2000年減少110萬公頃，其中糧食作物437.36萬公頃，比2000年減少了6.2萬公頃的情況下，糧食總產實現1662.15萬噸，比2000年增加420萬噸，畝產實現253.4公斤，比2000年提高9.98%，總產和單產水平均創歷史紀錄。在保證糧食生產能力持續增長的前提下，農牧業生產結構進一步優化，生產能力持續、快速增長。畜牧業比重由2000年37.8%提高到53.1%，牧業年度全區牲畜存欄頭數達到10615.29萬頭（只），比2000年同期增加3315.3萬頭（只），增長45.4%，改良畜達到9626.13萬頭（只），已占到全區牲畜存欄總頭數90.7%；肉類、奶類、山羊絨、禽蛋總產量分別比2000年增長64.9%、776.0%、67.6%、89.6%，其中牛奶、羊肉和羊絨產量均居全國首位。水產品產量8.26萬噸，比2000年增長14.6%。全區農牧業綜合生產能力進一步提高，目前已具備年產1660萬噸糧食、120萬噸油料、720萬噸奶類、240萬噸肉類、10萬噸絨毛的綜合生產能力。

（二）以生態建設為重點的農牧業基礎設施建設迅速推進

“十五”期間，在國家實施西部大開發戰略和積極的財政政策的支持下，農牧業基礎設施建設迅速推進。自治區作為我國的北部重點生態治理區域，全面啟動和實施了退耕還林、退牧還草、京津風沙源治理等重大生態建設工程，生態環境狀況明顯改善，呈現整體遏制、局部好轉的局面。農業平均每年新增有效灌溉面積11.9萬公頃、節水灌溉面積19.52萬公頃。農村牧區路網建設實現了旗縣通油路、鄉鄉通公路，行政村通路率達到90%。自治區、盟市、旗縣、鄉鎮四級農牧業技術推廣體系和四級獸醫防治、畜禽疫病防治、檢疫網絡、獸醫衛生監督體系以及以自治區農畜產品質量安全監督檢驗中心為重點的農畜產品和投入品質量檢驗檢測體系進一步完善，農牧業社會化服務的體系基本形成，全區農作物良種率、家畜改良率、水產良種覆蓋率已分別達到94%、90.7%、91%，農牧業機械總動力增長42.3%。“十五”期末在國家政策扶持下農牧業信息化建設步伐加快，將更加有力地推動自治區農牧業現代化局面的快速形成。

（三）農牧業投資發展能力顯著增強

“十五”期間，也是我區農牧業取得投資增長速度最快、總量最多的時期。黨中央、國務院高度重視“三農”工作，明確提出了“多予、少取、放活”的方針，在政策導向上進一步向“三農”傾斜，國民收入分配偏重于城市的格局開始改變，工農產業關系正在由“以農哺工”向“以工補農”方向調整。為了保證財政補貼的效率，國家積極調整補貼方式，直補農民種糧、良種和農機具購置，國家政策的調整直接惠及我區農村牧區和廣大農牧民群眾。其中，自治區地方財政用于基本建設投資接近55億元，占全部基本建設投資的14%；全區城鎮單位固定資產投資中，第一產業（農林牧漁）投資95億元，增長51.2%；每年用于農牧業的各類補貼也維持在較高水平。同時隨著農村牧區改革不斷深化，土地延包、草牧場“雙權一制”、糧食收購、準運制度和稅費改革，農牧民平均減負45%以及農村牧區金融信貸投入逐年增加，自我發展與建設的能力也有了較大提高。

（四）二元經濟結構進一步改善，開始步入城鄉統籌發展新階段

自治區各級黨委、政府把推進農牧業產業化作為統籌城鄉經濟發展，增加農牧民收入的根本舉措，提出了工業化、城鎮化和農牧業產業化互動戰略，全區小城鎮建設，鄉鎮企業發展，牧業產業化步伐進一步加快，帶動農牧業呈多元化發展。突出的是龍頭企業迅速崛起，品牌效益和龍頭帶動作用顯著增強。“十五”期末全區百萬元以上農畜產品加工企業實現銷售收入545億元，完成增加值165億元。培育國家和自治區龍頭企業58戶，輻射帶動全區40%的農牧戶。在農畜產品加工業品牌中，中國馳名商標總數達到11個，“十五”期間增加了7個。農牧業產業化的健康發展以及生態保護政策的引導，同時影響和帶動農牧民集約化經營方式，農牧民敢于走出去闖市場的市場經濟意識發生了積極變化。國家有步驟地加強對農村外出勞動力的引導和培訓，取消針對農民進城務工的歧視性規定、不合理收費以及拖欠農民工工資問題等，農牧民進城務工環境明顯改善，農牧業富余勞動力轉移步伐加快。一批基礎條件好、發展潛力大的小城鎮得到較快發展，小城鎮經濟在城鄉經濟發展中的紐帶作用日益彰顯，初步形成以產業化發展為紐帶，與小城鎮、鄉鎮企業互動發展格局，標志著我區開始進入以工促農、以城帶鄉，城鄉統籌發展新階段。

（五）農牧民收入水平進一步提高，恩格爾系數下降

“十五”期末，農牧民人均收入達到2989元，比2000年增長了45.8%，年均實際增速5.1%。同時，農村牧區文化教育、娛樂及服務等非商品性支出占農村牧區居民人均生活消費支出的比重逐年增加，農村牧區居民家庭恩格爾系數為43%，比2000年降低1.8個百分點。

同時，自治區農村牧區經濟發展中還存在許多亟待解決的矛盾和問題，推動自治區農村牧區經濟和社會發展仍然面臨著較大的壓力。突出的是：農牧業基礎設施建設仍然落后，西部資源性缺水和東部工程性缺水并存，蓄水調水控制性骨干工程少，部分已建工程存在不同程度的病險，防洪抗旱安全仍缺乏保障，水資源緊缺與水資源浪費現象并存，農牧業生產仍然受制于天，抵御自然災害的能力還很低。農村牧區二、三產業發展滯后，加快城鄉統籌發展的制度、政策和產業環境還需進一步優化；農畜產品轉化率低，生產過程的科技含量不足，產業鏈條短等問題還普遍存在，優勢糧食、奶業、牛羊育肥基地建設不適應龍頭企業發展的矛盾仍十分突出。農牧業生產和經營的組織化程度不高，農牧民專業合作組織處于初始發展階段，促進農牧民增收的長效穩定機制尚未形成。農村牧區公共服務水平低，各級政府財力都很弱，對農牧業的投入能力有限。農牧業勞動力整體素質相對較差，農村牧區勞動力轉移就業矛盾依然突出，制約著農村牧區的全面發展。

二、當前內蒙古農村牧區經濟發展的主要任務

（一）轉變增長方式，全面加強農村牧區生產力建設

一是統籌區域布局，科學推進結構調整，以市場為導向，促進特色優勢農畜產品生產向優勢區域集中，加快自治區優勢農牧業資源和特色農牧業開發。二是挖掘農牧業主產區的增產潛力，加強糧食綜合生產能力建設，確保糧油播種面積相對穩定，依靠科技進步提高單產，增加總產。三是確立我區畜牧業的主導產業地位，充分發揮畜牧業比較優勢，大力發展養殖業，保持畜牧業綠色品牌，促進自治區畜牧業的快速成長，力爭到“十一五”期末，畜牧業生產總水平進入全國前列。四是以生態保護和建設為保障，促進可持續發展。自治區是我國生態脆弱地區，退耕還林還草仍然是今后生態建設的重要內容。要繼續組織實施好退耕還林、退牧還草、京津風沙源治理、天然林保護、“三北”防護林四期建設等重點生態建設工程，完善配套措施，加快基本農田、農村牧區能源、后續產業、生態移民、禁牧舍飼建設，使我區生態環境惡化的趨勢進一步得到有效控制。五是繼續堅持以農田水利基本建設為重點，加強農村牧區基礎設施建設，增強抗災御災能力。在旱作農牧業地區開展工業反哺農牧業的試點工作，改變農牧業靠天吃飯的局面，實現農村牧區的均衡發展，并在率先實現農牧業現代化上邁出重要步伐。六是按照以城帶鄉、同步發展的原則，加強農村牧區水、電、路、網建設，繼續提高農牧業信息化水平，提高農牧業綜合機械化水平，提高農用工業產品和技術推廣應用水平，改善農村牧區生產、生活基礎條件，以建設新農村為契機加速推進自治區農村牧區現代化進程。

（二）創新增收機制，確保農牧民收入有效增長

促進農民收入較快增長，提高農牧民收入水平，直接關系到加快推進我區新農村建設進程。我區農牧民收入水平與全國平均水平還有較大差距，加上我區提高農牧民人均純收入水平的外部環境仍然相對較差，實現農牧民人均純收入持續快速增長的任務十分艱巨。“十一五”時期，堅持把促進農民增收作為農業和農村工作的中心任務，一是繼續大力推進農牧業產業化，構建我區新型農牧業經營方式，穩定增加農牧民收入。二是繼續挖掘農牧業內部增收潛力，積極適應市場需求，調整結構，推進科技進步，創新增長方式，提高農牧業內部增收水平。三是引導農牧民向非農產業轉移，改善農牧民收入構成，建立我區農牧民長效穩定的增收機制。四是發展壯大勞務經濟，努力拓寬農牧民增收渠道。勞務輸出收入將是農牧民最現實的收入來源，應提升到“勞務經濟”和“勞務產業”的高度來管理和經營。

（三）統籌城鄉經濟，大力發展農村牧區非農產業

一是要以盟市、旗縣所在地為主，并以基礎條件好、發展潛力大的建制鎮為重點，著力發展旗縣所在地和建制鎮建設，統籌考慮資源環境、經濟布局、人口居住、城鎮功能等綜合因素，合理促進人口、產業、商貿、文化、科技、教育等要素相對集中，發揮其在農村牧區地域性經濟和文化中心的作用。建設小城鎮的關鍵在于培育小城鎮經濟，按照一鎮一業的基本要求培育小城鎮特色主導產業，提升以城鎮帶動農村牧區和工業反哺農牧業的能力。二是在保護農村牧區生態環境功能的基本前提下，以提升農牧業產業化經營為重點，資源綜合開發利用和引進非資源性加工業相結合，推進產業升級和集群化發展，推進農牧業經濟現代化。三是針對鄉鎮企業布局分散，政企不分、產權不明，技術裝備水平不高、工藝落后，污染嚴重等問題，鼓勵有條件的鄉鎮企業建立現代企業制度，推動鄉鎮企業機制創新和結構調整，提升經營效率，引導產業集聚和產業群的成長。四是要按照統籌城鄉發展的要求積極發展以農畜產品加工業、農村牧區生產生活物資物流業、農村牧區旅游業為重點的二、三產業，逐步把適合在農村牧區發展的農產品加工業轉移到農村牧區，加大城市人、財、物等多方面要素資源向農村牧區的輻射。

（四）構建和諧民主的自治環境，塑造文明向上的新村風貌

堅持從實際出發，尊重農牧民意愿，加強村鎮和嘎查蘇木建設規劃和環境整治。根據城市郊區、平原、丘陵、山區、草原等不同區域特點，做好村莊、嘎查的建設規劃。引導和激發農牧民自力更生、艱苦奮斗、互助合作建設家園的積極性，通過爭取國家支持、引導群眾參與，集中力量搞好村莊、嘎查的醫療、文化、教育等公共服務設施建設，解決好最急需、影響面大、關系長遠的突出問題，培育新農民、新牧民。加強農村、牧區基層黨組織建設，不斷健全充滿活力的村民自治機制。繼續重視和做好扶貧開發工作，堅持開發式扶貧為主，繼續實施“千村扶貧開發工程”“移民扶貧擴鎮工程”“世行貸款扶貧項目”，提高貧困地區自我積累和自我發展能力。

三、加快內蒙古農村牧區經濟發展的政策建議

（一）繼續深化農村牧區綜合配套改革

繼續貫徹國家各項改革政策，用足用好國家新農村建設各項惠農政策，促進新農村、新牧區建設。推進農村牧區財政管理體制、金融體制、行政管理體制、鄉村社會保障制度、農村牧區義務教育和公共福利管理體制綜合改革，提高農村牧區基層社會公共服務和行政管理水平。探索建立與新農村、新牧區經濟發展水平相適應的醫療衛生、社會養老等社會福利聯保制度，完善農村牧區社會救助體系，建立農村牧區社會保障制度和多層次的農村牧區養老體系，全面啟動全區農村牧區最低生活保障制度，使農村牧區經濟社會發展不平衡狀況得到明顯改善。

（二）建立城鄉一體化的公共產品供給體系

繼續堅持“多予、少取、放活”的方針，積極探索建立對農牧業的補償機制和反哺機制，進一步加大各級財政對農牧業和農牧區的支持力度，逐步擴大公共財政覆蓋范圍，強化對農牧區的公共服務。進一步調整國民收入分配格局，將農村牧區教育、文化、衛生、科技等公共事業建設納入公共財政范疇，各級財政新增的社會事業經費主要用于農村牧區，財政支農資金增長幅度高于財政經常性預算收入增長幅度。設立工業反哺農業實驗示范基本建設專項，用于自治區中部盟市旱作地區開展工業反哺農業試點工作，推動自治區農牧業現代化進程。進一步明確農村政策性金融和商業性金融的服務范圍和職責分工，構建完善的農村牧區金融體系，擴展農村牧區融資渠道。繼續完善多形式、多樣化、多層次農牧業社會化服務與管理體系，整合資源、創新機制，提升服務能力為核心。引進國際先進的農牧業技術和人才，學習先進的管理經驗和創新經營理念，使農牧業企業的管理和經營逐步走上國際化。

（三）加強重點工程建設

“十五”期間，全社會農牧業總投資規模在800億元以上，由此支撐了農牧業的較快增長。“十一五”期間，根據自治區各盟市對農牧業及農村牧區經濟社會發展的需求，加大公共投資規模，圍繞城鄉互動工程、農牧業提升工程、村莊整治工程、社會發展工程、農牧民保障工程和基層建設工程，重點用于農村牧區大型生態、水利、道路基礎設施建設，用于農村牧區現代化能力建設以及用于提高農牧業綜合生產能力重點建設的引導資金。農村牧區二、三產業重點工程以引導社會資金流向為主。

（四）加快培育產業化龍頭環節，提高農牧民組織化程度

要借鑒現代工業思維策劃農牧業經濟，圍繞產業化經營調整農牧業結構，加大龍頭企業的培養力度，增強其開拓市場和帶動農牧戶的能力。培育和扶持龍頭企業的重點要放在扶持農牧業產業化龍頭企業打造企業品牌和產品品牌上，積極引導同類龍頭企業強強聯合，把農牧產業化龍頭企業做大做強。充分利用我國中西部地區對口支援的政策，積極爭取在一些發達省市建設內蒙古綠色農畜產品龍頭批發市場，為我區農牧業產業化提供市場更大、帶動作用更強的產業化終端，建立新型農牧業產業化經營模式和運行機制。積極引導和培育行業協會、農牧業合作社組織，提高農牧民直接參與產業化經營的程度。通過龍頭企業、農牧民專業合作組織，把農產品加工、銷售與農戶家庭經營聯結在一起，把農村牧區剩余勞動力轉移、農村牧區公共服務聯結起來，從而實現城鄉的協調發展，逐步消除城鄉二元結構等方面的體制性障礙。

（五）發展農村牧區教育，增強農牧民科學文化素質

“十一五”期間，必須把提高農村牧區勞動者素質作為轉變農牧業增長方式、增強農牧業核心競爭力、提高農牧民收入水平的大事來抓。全面開展農村牧區義務教育、農牧民職業教育和農牧民的轉移就業培訓工作，千方百計改變農村牧區勞動力文化素質低的現狀，為提高農牧業發展能力以及農村牧區人口參與就業競爭并最終向城鎮及二、三產業轉移創造條件。

（六）加強法制建設，提高農村牧區執法水平

堅持依法行政是實現“十一五”發展目標的根本保證。要認真貫徹落實國家和地方各類法律法規，適應新階段農牧業和農村牧區經濟發展需要，健全執法體系，加強執法檢查，提高執法水平，依法保護資源，保障農牧民的合法權益。加強農牧業執法體體系建設和基礎設施建設，增強執法辦案能力和水平。大力開展普法教育，使廣大農民知法懂法，鼓勵司法機構向農村提供法律援助，為化解農村矛盾提供法律服務渠道。

（課題組成員：佈和、田永明、鄭廣成、單 平、寶魯、姜月忠、王炎、吉毅、周來順

主要執筆： 單平田永明鄭廣成）