產業轉移中項目投資的社會評價

一、項目投資社會評價的含義及作用

項目投資社會評價的產生源于人類發展觀的轉變。在20世紀60年代，人們發現盲目追求經濟增長并不能實現社會的全面現代化，單純的經濟發展戰略在貧困、不公平、失業和環境等方面無能為力，一些社會科學家就此提出“以人為中心的發展觀念”，認為發展的目的不是發展物質而是發展人類，社會發展應是以人為核心、以可持續為原則的發展。

項目投資社會評價就是以項目對社會的影響為中心，按照可持續發展原則，從社會層面對項目進行評價，使之成為項目經濟評價有益補充。一般包括四個方面的內容：項目對社會發展的貢獻，項目對資源利用的影響，項目對社會公平的影響和項目對社會和諧的影響。它的作用有：

（一）提高項目的社會適應性和經濟效益

社會評價通過對項目中涉及的各類社會問題進行分析、解釋和預測，通過各利益相關群體及機構的參與，融合不同對象的意見或建議，能較好地處理各類社會問題，增強公眾對項目的責任感，增加項目的社會適應性，減輕項目的不利影響，保持并促進當地社會的穩定與發展。另一方面，由于社會評價考慮和維護了弱勢群體的利益，減少或避免了各種社會風險，在廣大利益相關者對項目的更大支持下，能提高項目的實施效率。世界銀行曾對其資助的57個項目進行項目檢查，結果發現其中的30個項目是與社會協調的，這些項目的平均收益率達到了18.3%，而其余27個與社會不協調的項目，其平均收益率只有8.6%。可見，從長遠看，開展項目社會評價，對提高項目的經濟效益，不僅沒有負面影響，還有明顯的促進作用。

（二）有利于自然資源合理利用與生態環境保護

人類賴以生存的土地、水資源、能源等自然資源是有限的，具體到我國而言，土地、水資源、能源問題相當嚴重。隨著工業化的不斷加速，環境、人口爆炸、能源危機等問題將日益突出，因此，必須十分重視項目投資社會評價工作，以達到合理利用有限的自然資源，保護自然與生態環境，造福人類，實現以人為本的可持續發展，促進社會的全面持續發展。

（三）有利于進一步吸引外資

當前，國際社會日益重視投資項目的社會、環境問題，世界銀行和亞洲銀行等國際金融機構均對貸款項目要求進行社會評價，否則不予立項。因此，開展項目投資社會評價，有助于同國際社會接軌，在投資項目建設中爭取國際金融組織的認可與貸款，吸引外資，也有助于進一步改善我國在國際上的形象，深化改革和開放。

二、產業轉移中進行項目投資社會評價的必要性

科學技術發展所創造的先進生產力不可能無限期被某個國家或企業所壟斷，這決定了產業在空間上的轉移是經濟發展中不可抗逆的過程。理論上產業轉移一般呈現梯度推進規律：從產業層次上看，首先是紡織等勞動密集型產業，然后是鋼鐵、石化、冶金等資本密集型產業，再是電子、通信等一些較低層次的技術密集型產業；從轉移的區域看，首先是發達國家或地區，再到次發達國家或地區，最后是欠發達國家或地區。

當前我國經濟處于起飛的關鍵時期，各地積極引資來促進產業結構優化、經濟增長，尤其是中部和西部地區。但是在引資過程中，一些地方的做法卻值得反思。如江蘇省，從鹽城到連云港這段海岸線上，短短三年涌現了4個沿海化工園區，結果2005年江蘇環保廳發布公告說，近岸海域的1類水比例從2003年的20％猛然降到4％；對鹽城、連云港等城市居民進行調查，70％居民對飲用水質感表示不滿，80％居民對空氣感到不滿。

在我國西部，高耗能產業出現遍地開花的發展態勢，如內蒙古幾乎所有能源產區都在發展高耗能產業，在20家自治區重點扶持的工業園區中以高耗能產品為主的園區約占一半；寧夏和甘肅等也在密織重工業化布局。這些高耗能產業給環境、資源帶來巨大壓力。截至8月，黃河中上游水量調度指標已基本用完，當地環境被破壞，瓶頸產業如交通等壓力加大，損害了經濟的持續發展。

與這些產業轉移相伴的是各地開發區的火爆興建，許多地方為了引資，開出低價租金，如廣東某地提出“門檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓，服務一優再優”，這導致許多集體土地轉為國有，大量農民在簡單獲得少量賠償款后失去生活的基本保障。2003年九三學社進行的一項調查表明，目前60％的失地農民生活處于十分困難的境地，有穩定經濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30％。

很明顯，我國在產業轉移中很少進行項目投資的社會評價，一味地將經濟效益的標準放在首位，很少顧及社會效益和生態效益，缺乏投資項目的全面評價，結果在引進項目的同時，失去了碧水藍天，嚴重危害了附近民眾的生活，只見GDP增長，民眾生活環境卻日益惡劣，很難取得民眾的支持。因此，必須重視項目投資的社會評價，利用它重視社會持續發展和以人為中心的指導觀念來糾正這一錯誤。

三、項目投資社會評價的現狀

在我國，介紹社會評價始于20世紀80年代末，系統進行項目社會評價研究始于20世紀90年代初。2002年中國國際工程咨詢公司出版的《投資項目可行性研究指南》將項目社會評價列入投資項目可行性研究中，進一步體現出我國對項目社會評價的重視。雖然進行項目社會評價研究已有十多年的歷史，并取得了很大進展，但仍存在不容忽視的問題：

（一）對項目投資社會評價的重要性認識不足

我國目前正在研究如何建立適應市場經濟要求的投融資體制，重視如何提高項目投資的財務效益、降低財務風險，但對與項目投資有關的社會問題，卻很少予以考慮。對于項目投資有關的社會問題，既沒有單獨的法律法規進行約束，也沒有單獨的機構進行管理。在這種情況下，不可能使人們對社會評價的重要性予以足夠重視。

（二）難以得到大量真實有用的數據

社會評價不同于財務評價、國民經濟評價，相對來講，后兩者評價目標比較明確，通常容易獲得現成的有用數據，而社會評價內容甚多，涉及到經濟、文化、科技、教育、環境、資源、衛生、民族以及國家或區域政策等等眾多的社會因素，具有顯著的多目標性。除此之外，社會評價指標還具有長期性、許多指標難以量化、不同具體項目社會評價指標不確定性等特征，故難以得到大量真實有用的數據。

（三）缺乏經費上的資助

社會評價需要得到很多人的合作與支持，要消耗大量的人力、財力。如需要設計調查問卷；咨詢有關專家、學者；想方設法獲得權威部門的第一手信息、數據；深入各單位、各階層開展實地調查研究；等等。要進行這些活動，就得花費相應的經費，但這些活動很難在短期內產生效益，即使產生也很難確定，因此，在項目投資為定額的情況下，往往減少社會評價工作所需經費，從而阻礙社會評價工作的順利開展。

（四）缺乏有關理論方法及實施經驗的指導

關于社會評價的主要內容、基本方法、指標體系及指標體系的設置等，目前雖然已經取得了一些研究成果，但并不成熟，有待進一步發展完善。另外，實踐方面也很欠缺。如項目投資社會評價的組織機構體系還沒有形成，從事社會評價工作的機構薄弱、人才缺乏，并且社會學家參與的力度很弱；還沒有統一的項目投資社會評價管理方法，缺乏項目投資的社會經濟調查、社會評價報告編制、社會監測評估及社會實施管理等方面的操作規范；缺乏對項目周期全過程的社會監測評價，使項目投資社會評價實施缺少外部監督機制，也使得項目投資社會評價變得困難。

四、完善項目投資社會評價提高產業轉移效果

（一）重視項目投資社會評價的作用

項目投資社會評價是從長遠和整個社會角度來評價項目的，對于注重較短期經濟利益的主體來講，很難讓他們自覺進行評價，因此，必須在政策層面上對社會評價提出明確要求和具體規定，并由政府直接推動。即政府應該明確什么類型的項目必須進行社會評價，什么機構才有資格開展以及如何開展項目評價等等，并以政府法規的形式確定下來，經國家投資管理部門審定發布在全國范圍內實施；如果項目投資社會評價不過關，則項目不能實施。

（二）加強對項目投資社會評價指標體系設置的研究

項目投資社會評價涉及面非常廣泛，但最終要通過一些指標來反映它的內容。根據社會評價的4個主要內容，發現設置指標時有許多指標不能做定量分析只能進行定性分析，如在反映項目對資源利用的影響時，要對國土開發利用效益進行分析，其中是否影響國土使用以及同當地群眾有無土地糾紛這一內容只能用定性指標反映；且這些指標是多層次的，能進一步分解成下一層次評價指標；若再考慮項目本身、所處行業和所處地域不同，這些指標性質差異就更加大了。因此，如何制定統一的指標體系和調整指標體系時的系數就急需研究。另外，當前主導項目社會評價局面的是工程技術專家和財務分析專家，應該積極吸納環境專家和社會專家參與到項目的社會評價，使項目社會評價指標的設置更加科學化。

（三）建立合適的社會評價機制

首先是確立合理的評價步驟和每個階段要做的主要工作，比如在規劃階段要成立評價小組，識別評價問題，確定評價范圍，識別并選擇方法，編制社會評價規劃；在評價階段要開展項目區域社會經濟調查，制定項目的備選方案，進行全面的社會分析及預測評價，選出最優方案并建立公眾參與框架；在評價總結階段要對評價過程進行分析，寫出項目社會評價報告。其次是加強廣大項目利益相關者的參與，尤其是廣大普通群眾，要保證他們的權利，允許他們提意見，并且要積極溝通和處理，增加他們在表決中的比重，還給他們話語權，即改變過去由幾個別人或政府定的慣例。最后是盡快制定社會評價規范及標準，在確定指標體系和量化社會評價結果后，通過比較來達到項目篩選的目的。

（四）完善人員培訓及相應法規實施體系

社會評價在我國的發展和應用實際上是我國發展戰略轉變的一種具體體現，即從原有單純追求經濟增長速度的發展戰略轉變為綜合考慮經濟、社會和環境全面協調、以人為中心的可持續發展戰略，在我國是新興行業，人們對它的了解并不深入，因此要通過人員培訓達到普及的目的，使項目利益相關者懂得利用這個手段來保障自己的利益。對于社會評價從業人員，更應進行系統培訓，使他們從思想到技術上都重視和懂得社會評價。在法律層次上，要制定相應法律法規，對沒有嚴格執行項目投資社會評價并且造成惡劣后果的進行嚴懲。如對破壞居民生活環境的，要進行經濟補償和罰款；對強行征用土地的，要從政治上和經濟上進行雙重懲罰，不能僅僅進行一些簡單警告。

我國經濟從改革開放至今取得了巨大成績，其中，產業轉移功不可沒，但它也留下了許多問題，如環境惡化、能源緊缺等。當前，各地積極發展經濟，尤其是西部和中部，積極吸收其他地方轉移的產業，這是一件好事。但在吸引外來投資時，對其進行社會評價，重視社會可持續發展，將產業轉移的負面影響降到最小，最大化產業轉移的益處，會有助于經濟健康、持續發展，使和諧社會早日實現。

(作者單位：鄭州航空工業管理學院 廣西財經學院)