我國公共部門績效審計的屏障分析

我國公共部門的經濟效益審計離真正意義上的績效審計還相差很遠，在理論和實踐上存在著較多制約因素。

1、思想認識偏差

一是傳統思想束縛。我國的審計制度是在計劃經濟時期建立的，因此不可避免一些傳統觀念對績效審計產生影響，其中比較典型的一種觀點是：只有物質資料生產領域才會產生經濟效益，而像政府等非盈利性組織則沒有效益可言，因而，也就沒有必要進行績效審計；二是觀念存在誤區。目前，在一些人的觀念中對績效審計客體的認識比較狹隘，對績效審計的客體重點是公共財政部門、公共工程項目等認識比較模糊；有人也認為績效審計主要是對投資項目的資金使用的經濟性、效率性和效果性進行評價，而忽略了對公共財政部門的績效審計；還有人認為在我國還不具備開展績效審計的條件，在現有的審計任務非常繁重的情況下再去搞績效審計意義不大；三是理念落后實踐。主要表現在績效審計工作中還沒有真正樹立和落實科學發展觀，還存在重財務審計輕績效審計、重個案查處輕系統分析、重賬務審核輕權力制約、重違規處理輕法制建設、重內部處罰輕審計公告、重傳統審計輕方式創新等弊端。2003年8月，李金華審計長在全國審計理論研討會上指出：與國外審計相比，中國審計工作的差距之一就是效益審計尚未開展，審計內容基本沒有超出財政財務收支真實合法的范疇。

2、審計體制滯后

（1）內審色彩濃厚。現行國家審計體制將審計機關定位于政府的職能部門，隸屬于政府管理。從委托者、被審計者及審計者的關系看，作為被審計者的國務院各部門、地方各級政府部門與審計者同屬于委托審計者領導，具有同一隸屬關系和共同利益，這種政府自己使用公共財產并審查自己的關系，無法有效地保障審計機關的獨立性。這也就不可避免地形成了政府“自我監督”、“自我手術”的局面，制約了績效審計“外部監督”的職能作用，使審計機關具有濃厚的“內部監督”色彩。

（2）獨立成分偏低。我國對審計的獨立性作了明確規定，但在實際操作中，績效審計工作的獨立性往往打了不少折扣，審計主體的獨立性實際上被弱化，主要表現在：一是審計組織的不獨立。獨立性的中心就是組織的獨立。在實際工作中，個別地方政府領導怕績效審計揭露問題過多影響自己的政績，特別是當績效審計查出問題涉及到中央與地方利益沖突時，人為地干預審計機關向本級人大常委會如實報告審計工作情況，這種情況在基層比較突出；二是審計經費的不獨立。盡管我國《審計法》對審計機關履行職責所必需的經費作了明確規定但從現行的實際情況來看，由于各級政府及其財政部門都把審計機關視同一般行政機關，許多審計機關履行職責所必需的經費得不到保證，特別是地、縣兩級審計機關經費緊張問題更加突出，審計所需的設施不能更新，審計人員的待遇和培訓不能保證；三是審計領導體制的不獨立。我國目前的審計領導體制實行雙重領導體制，這種領導體制在對同級財政問題的監督上，往往不可避免地產生局限性。”

（3）基本權力不足。績效審計的獨立性要求審計機關應成為執法主體和監督主體，擁有對違規行為的直接處理和責成處理等基本權力。但大多數法律、法規、規章都沒有明確審計機關是執法主體之一，往往使審計機關在履行處理處罰職責時處于窘境。“法律賦予政府審計的處罰權相對軟化，審計過程中發現的新情況新問題的法律依據不足，對被審計單位的威懾作用不強，審計中查處的問題難以處理的現象常常出現。”

（4）鄉鎮審計空白。由于國家對鄉鎮績效審計沒有統一的法律規定，沒有法律作保障，鄉鎮績效審計工作不規范，審計人員也缺乏主動性和責任感，致使建立起來的鄉鎮審計機構發展不健全、缺機構、缺編制、不合法，實屬“黑戶”，這些都限制了鄉鎮績效審計機構作用的有效發揮。另一方面，由于鄉鎮經濟缺乏完善、全面的正常監督，造成了鄉鎮財政收支不合規、決算失真、管理混亂、大量資產流失以及村級財務失控導致農民上訪告狀等問題的時常發生，已嚴重影響鄉鎮經濟的健康發展和社會的穩定。

3、法律法規欠缺

社會主義市場經濟的發展，要求政府對人民托付的資金進行完整、有效的經營和管理，而現有法規的缺失，相關約束的滯后，使得這種受托責任關系難以保障，人民的財富被肆意侵吞、浪費的現象屢見不鮮，政府績效審計形同虛設，導致政府機構整體效率的低下，造成政府失靈。這固然與政府自身缺乏競爭，使得政府沒有動力去行使職責有關，但更主要的是因為相關的法規并非完備，缺乏有利的監督機制和審計監督制度。我國《審計法》中規定審計機關對被審計單位的財政財務收支及經濟活動的真實性、合法性和效益性進行監督評價，這僅僅是指績效審計要達到的目的，而對如何具體開展績效審計的法律和規范沒有另論，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也沒有績效審計方面的準則性質的可操作性指導文件，缺乏具有針對性的法律制度規范。

4、指標體系缺失

（1）無指標體系。1999年以后，財政部等有關部門陸續制發了《國有資本績效評價規則》、《國有資本績效評價操作細則》、《企業績效評價標準》、《企業績效操作細則》等，為企業績效評價工作的深入開展、規范企業績效評價行為、增強評價結果的客觀公正提供了有利條件。然而，作為指導審計工作的審計部門，至今還沒有一個統一的標準來評價政府公共部門績效審計質量的優劣，至今尚無評價公共部門績效的完整指標體系，這不能不說是我國公共部門績效審計的一大缺陷。

（2）標準難以確定。“盡管進行績效審計能帶來很明顯的好處，人們還是能夠感受到它在如下方面的缺陷：缺乏清晰的標準、績效審計仍然帶有主觀性和個人判斷的色彩。”公共部門績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準難以統一。采用不同的衡量標準，得出的結論會有天壤之別，這使得每開展一項績效審計，審計人員都必須在現場審計開始前，就衡量績效的標準問題與被審計單位進行協商，或者尋求一種公認的、不存在異議的評價標準。因此，衡量標準難以確定，給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。

5、民主監督不力

由于我國在民主意識、民主形式、民主手段及制度實際操作方面的不健全，導致民主在許多方面存在缺陷，缺少自下而上和橫向的民主監督機制。“一直以來，政府花錢都是經過財政預算，由人大、政協會議表決通過后就可以實施了，至于這些錢是怎么花的，是不是產生了預期的效果，因為是政府花錢，所以也就很少人過問。地方預算款在‘政績工程’、‘路邊工程’的盲目亂建中流失殆盡。出現財政赤字，缺少對政府‘績效監督’，沒有人會怪到政府頭上，只會把它看作是又一次人工‘流產’。”另一方面，長期以來，國家審計機關總是根據上級機關的指示和部署制定績效審計計劃，實施審計方案，并向上級機關及有關部門匯報審計結果，績效審計只當作是審計部門內部的事情。”至于審計結果以及審計過程，則更加顯得神秘，極少主動公開，以至于審計機關成立了20多年還有許多群眾不知道審計機關具體從事什么工作。國家審計監督不公開，難免使一些不法行為有可趁之機。績效審計的形成與發展，不僅依賴經濟的推動，更依賴公民社會民主的增強。

6、方法技術落后

我國在績效審計的技術方法上還是比較落后，尤其是一些比較好的技術方法還沒有得到應用，有的還不能用，有的還不會用。比如審計抽樣，盡管現在我們也用了一些，但主要是根據績效審計人員的經驗應用了一些判斷抽樣，而統計抽樣基本上還沒有運用。另一方面，與國際比較，我國在計算機聯網、信息利用和運用計算機技術管理審計項目方面也比較落后，表現為：計算機審計還不普及，全國不少地方并沒有真正開展起來；大量的績效審計作業還滯留在以手工查賬為基礎的較為原始的審計方法；績效審計電算化日益成熟，而我國政府績效審計電算化才剛剛起步，至今還未開發出較為成熟的審計軟件；績效審計存在“信息孤島”現象。績效審計信息共享程度低，在各個審計機關之間還沒有形成一個有效的信息共享鏈，許多集體和個人開發出來的經過實踐證明行之有效的計算機審計小模塊或計算機應用小技巧都沒有得到很好的宣傳與共享，造成了現有績效審計資源的嚴重浪費以及重復建設。

7、知識結構單一

突出表現在目前的績效審計人員主要“財會型”人員。現在大部分的審計機構都擁有一定數量的審計、財務和會計人才，而其他的工程、經濟類、計算機類專業人員的知識結構，專業素質、工作能力等方面與開展績效審計的要求存在較大差距，主要表現在：審計實務知識較多，而理論基礎薄弱；對傳統審計技術熟悉，而對現代審計技術比較陌生；現場作業經驗豐富，而綜合分析問題的能力不強，部分人員的政策理解、業務能力低。審計人員配置缺乏復合性，知識結構難以滿足公共部門績效審計的要求。

8、審計信息閉塞

作為政務公開的重要內容，審計報告的公開、公告制度是推進政府行為公正，促進依法行政的重要手段，也是實現績效審計公開、公正、公平的重要措施，同時也是確保績效審計質量的重要途徑。在我國的績效審計實際工作中，審計機關對審計結果的通報和公布制度執行得還不夠，工作相對滯后。公開透明是公共財政的本質要求，政府財政來源于納稅人的交稅，納稅人有權知道錢花到了什么地方，花得是否合理，到目前為止，我們的財政公布的還不夠，不要說普通百姓，就是人大代表也未必全部了解。《審計法》并沒有把向社會公布審計結果作為審計機關法定義務，審計機關可以公布也可以不公布審計結果、公布什么公布多少審計結果中有所選擇。此外，出于對審計結果是否全面、客觀、公正的擔心以及對因公布績效審計結果給自身帶來影響的不可控，審計機關都具有明顯的選擇傾向。另一方面，《審計法》關于“審計機關通報或者公布審計結果，應當依法保守國家秘密和被審計單位的商業秘密，遵守國務院有關規定”的理解，雖然有許多審計結果并不屬于應當保密的范圍，但由于規定不具體明確，也導致了審計機關在公布審計結果方面的傾向性選擇。

（作者單位：惠州經濟職業技術學院）