世亞行貸款項目管理中的問題與對策

從上世紀80年代以來，世亞行貸款項目開始投入到各地區，這些資金的投入對彌補地方經濟建設資金的不足，推動地方經濟和事業發展起到了一定的作用。但是由于世亞行貸款在使用、管理等方面的固有特點和存在的諸多問題，使引進的世亞行貸款項目不但未能起到預期的目標，反而由于貸款還貸高峰的到來，出現了還貸極為困難的局面，進而形成巨額的外債，使政府背上了沉重的外債包袱。

一、盲目舉債

從有些地方以往借外債工作的實際情況來看，上面一有外債項目就提出申請，不考慮項目貸款條件，不考慮項目實施的內容是否符合當地實情。盲目地舉借外債，固然有建設資金短缺的原因，也存在著其他一些動機：一是前人用款后人還錢，先用再說，還貸是十年或更長時間是以后的事；二是利益驅使，水從橋下過，還怕渴死人，于是出現了挪用、截留、擠占，單位福利可以好點了，辦公用品包括小車可以更新一下了；三是盲目追求政績，以為這就是辦實事，辦大事，辦好事。

二、被動應付還貸

過去的較長時期，雖然有些地方在還貸工作中采取了一些措施，但效果一直不理想，致使到期拖欠款嚴重，特別是上級加大扣繳力度后，嚴重影響地方財政資金周轉，如個別縣被扣繳的資金占當年財政收入的三分之一。之所以被動應付源于：（1）對還貸工作重要性認識不足，還貸觀念淡薄，把外債等同于內債；（2）消極對待，坐等觀望，你還我也還，你不還我也不還。有的認為拖欠這么多工作抓得再好也沒有用，有的認為上面將肯定會給予減免或豁免；（3）未能建立貸款還貸準備金；（4）收繳措施不硬，沒有動真格。

三、外債管理處于薄弱環節

強化外債的管理是財政管理重要環節，然而實際情況仍處于薄弱環節，管理沒有到位。具體反映在借、用、還三個環節上，在“借”的環節上，表現為：一是借款項目缺乏科學的規劃和合理的布局；二是對外債項目的論證不充分，對項目的可行性如何，效益到底如何研究得不夠，甚至不切實際；三是作為政府行政債權債務代表的財政對項目前期各項準備工作參與力度不夠，甚至根本就沒有參與；四是債務管理不規范，有的只按人民幣落實債務，外匯債務沒有得到很好的落實，有的沒有將債務落實到具體的債務人等。在“用”的環節上，表現為：一是資金使用上不合理、非生產性項目支出過大；二是資金撥付上審核不夠，把關不嚴，把一些不屬于項目支出范圍，不能予以報賬的開支也給予了撥付；三是缺乏有效的事前、事中和事后監督。在“還”的環節上，突出一點是外債項目實施部門只管用錢，不管還貸，以為還貸是政府的事，財政的事，而一些項目區財政也不積極地想辦法去籌措還貸資金，上面扣了錢再來想辦法彌補。

四、對外債貸款項目固有特點重視不夠，增加了債務風險

一是世界銀行政策的調整，決定著舉借外債的成本增大。上世紀末以來，世行

調整了貸款方向，逐漸由以前軟貸款為主改為硬貸款為主。軟貸款利率基本上在0.75%左右，而硬貸款利率則按單一美元貸款利率浮動計算，每半年一次浮動，近十年來，浮動利率一般在4％至8％之間，大大高于軟貸款利率；二是外債貸款項目大量的實行“以物抵債”，增大了外債資金的管理難度；三是外債貸款以外匯落實債務的特點加重了還貸的困難。項目用款時，按當時匯率折算人民幣下撥，還款時，按現行匯率將人民幣折合成債務計算幣種還貸，由于外債項目借款期長，匯率變化難于預計，加重了還貸負擔。如某地受匯率的影響而多還貸資金預計高達7 000萬元左右。

為進一步強化外債管理，更加合理地利用外資，以提高運用外資的安全性、可靠性及效益性，筆者認為：

（一）科學地建立外債舉借風險預警機制

科學的風險預警機制的建立將有效地解決政府舉借外債的盲目性、隨意性。本人認為，風險預警機制不外乎為一個綜合性的指標體系，結合當前外債的現狀，這個綜合的指標體系應為：（1）外債總量占地方財政收入的比重，比重越大，風險越高；（2）外債近三年應還款額占地方可用財力的比重，比重越大，還貸能力越弱，風險越高；（3）近三年外債還貸（不包括上級扣繳還款數）拖欠率，拖欠率高，還貸能力差，風險越高；（4）近三年來財政收入和地方經濟總量增長率，增長率越大，還貸能力就越高，風險就越小；（5）所建立的還貸準備金占近三年外債應還貸資金的比重，比重越小，還貸能力越差；（6）外債項目的結構（社會公益性項目債務占整個外債的比重），比重大，結構則差，風險就越高；（7）近三年來，上級財政扣繳額占全部還貸額的比重，比重越大，還款能力就越差，風險越高；（8）地方財政預算內務類別資金綜合撥付到位率，到位率越小，說明資金調度困難，外債還款能力則弱，風險越高；（9）外債總量占GTP的比重，比重越大，風險越高等。綜合以上九個指標體系進行分析、考核，或細化為具體分數的辦法，不同的分數線內，判定為“好、中、差”三不不同的層次，好的可以繼續舉借外債，中的可適當考慮，差的則堅決不能再借。

（二）多層次、多渠道地建立外債還貸準備金

所謂“多層次”就是市、縣、鄉三級分別建立還貸準備金；所謂不同項目主要是區分生產經營性項目和社會公益性項目，前者具有一定的經濟效益，項目本身有一定的還款能力，后者則不具有經濟效益，只有社會效益，項目本身也不具備還貸能力。對于生產性的項目，如紅壤一、二期，林業一、二、三期等項目，還貸準備金的籌集：（1）由地方各級財政在年初支農預算中適當安排一塊；（2）通過綜合預算在部門預算外收入中切出一塊；（3）項目本身到期收回的貸款本息；（4）清繳的以前年度拖欠款；（5）項目主管部門每年拿出一些資金，作為項目實施風險金，項目風險金的資金產權歸原單位，將來如果項目實施得好，資金歸還原單位，目前可作還貸周轉金用；（6）上級財政返還或退回的滯納金、外匯匯率風險金；（7）外債借款企業轉制、出讓收入等；對于社會公益性如教育、衛生等項目，還貸準備金的籌集：主要是每年在教育和衛生項目經費中安排一定的資金用于建立還貸準備金。

還貸準備金由市、縣、鄉本級財政統一設立還貸專戶統一管理，分戶設賬，資金除用于向上級財政還貸外，資金只進不出，而向項目本身或項目主管部門籌集的資金，每季度或每半年統一上繳財政還貸專戶，財政定期（每年或每半年）向各項目主管部門通報資金繳納、籌集和使用情況，定期同項目主管部門核對賬目，定期接受審計等職能部門的檢查、監督。

（三）強化政府外債的管理

1、加強領導，統一思想，提高認識。外債是政府債務的重要組成部分，是一種不可拖欠非還不可的債務。因此，各級政府要把外債管理納入政府重要議事日程來抓，多關心、多過問外債管理工作，切實地負起責任。財政部門作為政府外債的最終承擔人，對外債的管理負有責無旁貸的義務和責任，要以債務管理為主線，以項目的還貸為突破口，在外債項目的“供、用、還”等各個環節上，全方位地參與和加強管理工作，切實地履行好債權債務人的職責，做到既不越位，也不缺位。

2、進一步理順政府外債管理體制。外債管理是一個復雜的系統工程，涉及到政府及其內部的多個職能部門。進一步理順政府外債管理體制，將可以調動各方面工作的積極性、主動性和創造性，實現政府統一管理下的有效管理。理順政府外債管理體制，就是要在舉借外債的“積極、合理、有效”的原則上，并在完善和落實外債管理各項規章制度的前提下，建立和健全“責、權、利”相互統一的借用還管理機制，使各有關管理部門、各有關單位和各項目實施人做到“各司其職、各負其責、分工協作、共同配合”。

3、認真履行職責，把外債管理各項工作抓牢抓實。財政部門要認真組織和把好項目貸款資金提款報賬關，積極主動地參與外債貸款項目的全過程管理，加強對項目資金跟蹤問效。項目實施部門要認真地實施好貸款項目，積極做好債務的落實工作，嚴格實行資金使用情況反饋制度，對大宗物資采購要嚴格把好關。審計部門要發揮政府監督的職能作用，切實地加強對項目貸款資金的審計，以防止和杜絕各種資金使用上的違紀、違規現象的發生。

（作者單位：撫州市審計局）