農地物權化交鋒

因擔心農民出讓土地后成為“流民”，《物權法》草案最新審議稿刪除了原有“農地承包權可以有條件抵押”的相關條款，由來已久的爭論再度激化

如今的中國農民對“國家大事”非常關心，因為這關系到他們的切身利益。10月底的一天，年屆古稀的河南省內鄉縣余關鄉農民余小妞守著電視機聽到一個消息：“《物權法》草案……農民承包地不能抵押?！?/p>

余小妞的丈夫十年前去世，兩個兒子大學畢業后在外地工作。她獨守兩院農舍，種著一畝多承包地。她不懂什么是《物權法》，但早就想把房子和地賣掉，隨兒子進城。聽到這個新聞，她很失望——把房子和地換成錢的希望又要落空了。

為何重禁“農地抵押”

10月27日至31日，十屆全國人大常委會第二十四次會議對《物權法（草案）》進行第六次審議。與此前四次、五次審議稿明顯不同，此次《物權法（草案）》（六次審議稿）（下稱“草案六審稿”）中，刪除了“農地承包權可以有條件抵押”的相關條款。

一年前的2005年10月，《物權法》“草案四審稿”中，首次增加了“農地承包權可以有條件抵押”的規定，即“土地承包經營權人有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將土地承包經營權抵押”。諸多學者認為，這是中國農地法律制度的重要突破。今年8月的“草案五審稿”，亦沿用了這一表述。

可是，在此次“草案六審稿”中，上述條款被刪除。加之此前《物權法（草案）》一直否決農民宅基地抵押和轉讓，有學者指出，此舉妨礙農村土地抵押，是中國農地物權立法的“倒退”。

“草案六審稿”之所以重新禁止“農地承包權抵押”，在于《物權法（草案）》審議中，對該條款一直存在重大分歧。

贊成農地轉讓和抵押的一方認為：農地承包權和宅基地使用權是農民最重要的財產；放開農地承包權、宅基地的轉讓和抵押，可以緩解農民貸款難問題，有利于農民財產權利的保護，增加農民收入，促進中國的城市化進程。

反對者則認為，目前，中國農村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經營權和宅基地使用權是農民安身立命之本，放開農用地抵押和宅基地轉讓會造成“流民”，危及社會穩定。因此，從全國范圍看，放開土地承包經營權抵押和宅基地使用權轉讓的條件尚未成熟。

據記者了解，針對這兩種針鋒相對的意見，全國人大法律委員會會同國務院法制辦、國土資源部、農業部等“反復研究”，最后采納了后者，遂對“草案六審稿”作出上述修改；并認為如此表述，“與憲法、農村土地承包法、土地管理法的規定也是一致的”。

“‘草案五審稿’在征求相關部門負責人意見時，大多數人認為不能放開農地承包權抵押，即使‘農地有限抵押’也不行?！比珖舜蠓üの晃还賳T告訴《財經》記者，“他們擔心，一旦開了口子，執行起來就可能亂掉。在中央嚴格土地調控的背景下，這些意見最終得到采納?！?/p>

記者采訪獲悉，上述修改意見，實際上在一個月前已經確定。9月27日，全國人大常委會副委員長王兆國、盛華仁在人民大會堂主持召開《物權法（草案）》座談會，就一些重要問題和擬對相關條文的修改情況，聽取中央和國務院相關部門負責人和專家的意見。會上給與會者發放了“討論提綱”，其中，立法者已經決定不再保留“草案五審稿”有關農地承包權抵押的條款。

國務院發展研究中心一位專家認為，“物權法”已審議過六次，早已超越立法進程的常態。立法者為了確保明年3月能如期提交十屆全國人大四次會議審議，不能不對有爭議的問題“做一了斷”，“為了讓該法早日通過，不能不有所舍棄”。

“要相信農民是理性的”

在采訪中，諸多農村問題專家認為，農地承包權和宅基地是目前中國農民最重要的財產，通過物權立法給予這兩個財產以完整的物權保護，是《物權法》題中應有之義，也是完善市場經濟體制、保護農民權益的必由之路。

依照2003年3月是1日施行的《農村土地承包法》，中國農民對土地承包權可以出租、轉租、轉讓、轉包、繼承等，惟一的限制是“不能抵押”。這一限制，當時就被廣泛認為是《農地承包法》的立法缺陷，諸多學者希望能通過制定《物權法》予以彌補。

其實，對農地承包權能否抵押的爭議由來已久。據記者了解，早在2000年4月，全國人大農業和農村工作委員會提出的《農地承包法（征求意見稿）》中曾規定，土地承包權可以抵押；但提交全國人大常委會討論時，該條款最終被刪去。

《擔保法》的相關規定，也成為一些人強調“農地不能抵押”的現實依據。1995年10月1日施行的《擔保法》第37條規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押。惟一的例外是該法第34條規定，農民承包的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權”可以抵押。

對此，中國土地學會副理事長兼秘書長黃小虎指出：中國農村土地制度存在重大缺陷，本來應該通過《物權法》等上位法確立適應市場經濟需要的法律框架。但是，有關部門以《物權法（草案）》不能突破《農地承包法》、《擔保法》等下位法為由，拒絕為進一步改革預留法治空間——既然如此，為何還要費力費時制定《物權法》？

專家指出，一個完整的物權應包括占有、使用、收益、處分的權利；而依據產權經濟學的觀點，處分權是產權的核心。如果所有者對其產權缺乏處置權，該產權必然不完整。抵押、轉讓、出租等權利都是處分權的范疇，如果沒有抵押權，農地承包權所能享有的法律保護將大大減弱。

國務院發展研究中心農村部研究員劉守英認為：“一定不要把允許承包權抵押與實現抵押等同起來。抵押是資產處置的權力，轉讓是財產權利的轉移；承包經營權可以抵押，只是確認農民的一種選擇的權利。要相信農民是理性的，他們會根據自己的情況選擇抵押或者不抵押?！?/p>

更有法律學者指出，對于允許農地抵押可能導致的風險，現代市場經濟國家有很多成熟的做法，可以加以規避。比如，美國上世紀末就有《家園地豁免法》，規定銀行實現對居民的抵押權時，必須給抵押者保留一定面積的家園地。

賦予農地完整物權

與承包經營權抵押不同，農民宅基地抵押立法則更為艱難。從《物權法（草案）》歷次審議稿看，立法者一直對宅基地抵押說“不”。這一規定，在農村居民和社會各界引發的爭議更為激烈。

去年6月的《物權法》“草案三審稿”規定：“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地?！?/p>

2005年7月面向全國征求意見后，社會各界對此條款存有激烈爭論。一些人贊成“草案三審稿”的規定，“不放開抵押，宅基地只能在本集體內轉讓”；大多數意見則認為，宅基地上的住房屬于農民個人所有，應允許轉讓。亦有人認為，應有條件地適當放開宅基地抵押，這樣既方便農民融資，又能保障農民基本居住權。

據中國土地學會2005年7月18日至8月8日的網上調查，在短短20天時間內，共有264人參與網上投票。其中63.6％的人認為，宅基地使用權應該允許抵押和轉讓；30.3％的人認為不能抵押、轉讓；還有6.1％的人“說不清”。如果排除重復投票可能，接近三分之二的人認為，宅基地使用權應該允許抵押和轉讓。

去年10月底，全國人大常委會第四次審議《物權法（草案）》，央視“新聞頻道”對此現場直播。

全國人大法律委員會在“立法說明”中指出：“宅基地是農民的基本生活保障，在目前條件下，宅基地使用權的轉讓和抵押似不宜放開。因此，建議對這一款的規定暫不作改動，擬進一步聽取意見后，再作研究考慮?！?/p>

但是，此后《物權法》五次審議稿、六次審議稿，對于宅基地使用權都沒有進一步的修改；也就是說，立法者雖然通過“征求意見”得知社會的不同意見，但對“宅基地抵押”一直沒有松口。

反對農民宅基地抵押的觀點認為，如果允許農民抵押和轉讓宅基地，在農村缺乏社會保障的情況下，農民會失去穩定居住地，引發社會不穩定。同時，由于現行法律規定“一戶一宅”，農民宅基地屬于無償取得，其本質是一種福利和社會保障，因此更不能隨意買賣。

對此，主張農民宅基地應該買賣的學者認為，上述觀點不可取。原農業部政策法規司司長郭書田指出：“農民在宅基地上建造的住房，是農民最重要的財產，禁止城市居民購置，這些財產不能流動，就變成‘死產’，體現不了市場價值，失去了財產權的真意，不利于消除城鄉二元結構?！?/p>

據中國土地學會調查，目前很多城市的郊區，事實上的農村房屋買賣相當普遍。在北京郊區，農民房屋買賣占到當地居民的三分之一以上。由于不符現行法律，這些買賣處于地下狀態，不能辦理產權轉移手續。在歷次全國人大常委會上，都有不少委員提出，如果《物權法》禁止“農村房屋抵押和買賣”，將人為造成越來越多的社會矛盾。

全國人大常委賀鏗認為，宅基地與承包地不一樣。宅基地上農民蓋有房屋，農民對房屋具有所有權。如果農民轉讓房屋，宅基地應該隨之轉讓；如果農民連自己所有的房屋都不能買賣，那么農民還有什么權利？因此，不應限制宅基地抵押和轉讓。

更有甚者，按照現行法律，“農民一戶只能有一處宅基地”。而現行《物權法（草案）》規定，農民的住房只能在本村內流轉，只能賣給本村的人。這樣一來，購買房屋的農民就會變成“一戶兩宅”，從而違背現行法律規定。既然“一戶兩宅”不被允許，上述條款的規定又有什么實際意義？

江蘇省無錫市農工辦一位副主任對《財經》記者表示：“當前農村很多矛盾，都源于農地制度改革得不徹底。如果農民對土地承包權具有完整的財產權，農村社會矛盾就會大大減少，農民的權益也能得到更好的保護?！?/p>

農村問題專家郭書田認為：改革開放以來，農民只獲得土地承包經營權，是不完整的產權；即使政策或法律規定“農地承包權15年不變”或“30年不變”，現實中侵犯農民土地權益的事件依然屢見不鮮。其“根源在于，現行法律保護了地方政府壟斷土地一級市場和獨家經營二級市場的行政特權，從而獲得巨額土地增值收益。農民陷入失地、失權、失業的境地，嚴重影響了執政黨與農民的關系”。

有識之士指出，中國土地制度存在城鄉分割的制度缺陷，立法者應該冷靜思考現有法律的漏洞和問題；制訂《物權法》時，應該力求避免上述問題并予以糾正，以真正把市場配置資源落實到具體法律之中。

據全國人大法工委人士介紹，今年12月底的全國人大常委會第二十五次會議上，《物權法》草案將第七次接受審議，對有關條款作進一步修改仍有空間?！?/p>