郵政改革半步走

一個地位獨特的大型央企即將誕生，它將給歷時八年的中國郵政改革帶來什么？

“母子公司”體制

伴隨著中國郵政改革進程，一個新的大型中央企業即將浮出水面——中國郵政集團公司（下稱中郵集團）。其組建方案不久前得到國務院批復，組建序幕由此正式拉開。

中郵集團的孕育從一開始就顯得與其他央企有所不同。根據國務院對中郵集團組建方案的批復，組建依據《中華人民共和國全民所有制工業企業法》，而不是《公司法》；代表國務院履行出資人職責、進行資產監管的，是財政部而不是國資委；中郵集團暫不與其行業主管部門脫鉤，仍由國家郵政局進行行業管理；集團公司為完成國家任務所需資源和生產經營條件，凡屬國家統一配置范圍內的，均在國家相應計劃中單列，并由集團公司統一組織實施。

《財經》記者并獲知，中郵集團屬副部級央企，“一把手”將由中組部任命，其人選目前中組部已經考察完畢，待正式確定。

對于中郵集團的組建，國務院的批復文件還特意強調了一個原則，即“郵政普遍服務虧損由國家財政補貼”。

郵政業是國家重要的社會公用事業。在開放的市場環境里，郵政企業有著相互矛盾的雙重身份：既是承擔法定義務的普遍服務提供者，又是郵政服務市場中的一個經營主體。如何平衡普遍服務和市場開發的矛盾？如何分拆普遍服務和競爭性業務？如何防止這種補貼的濫用？中郵集團仍面臨重重探索。

根據2003年5月公布的《企業國有資產監督管理暫行條例》規定，“政企尚未分開的單位，應當按照國務院的規定，加快改革，實現政企分開。政企分開后的企業，由國有資產監督管理機構依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。”現在，中郵集團仍將由財政部監管。這個有著先天壟斷色彩的大型國企集團，其一舉一動無不左右著郵政行業勢力范圍的重新圈定。

去年7月20日，國務院常務會議討論并原則通過了《郵政體制改革方案》。方案的核心內容被概括為“一分開、兩改革、四項措施”：“一分開”即政企分開，重組國家郵政局，在各?。▍^、市）設立郵政管理局，組建中郵集團，經營各類郵政業務；“兩改革”即改革郵政主業，改革郵政儲蓄，成立中國郵政儲蓄銀行；“四項措施”包括建立普遍服務機制、改革價格形成機制等。

在此原則下，國家郵政局由原來的“運動員兼裁判員”變成了“老子和兒子”。由此，也引來了“這是壟斷企業改革的普遍后遺癥”的質疑。

根據組建方案，中郵集團公司作為國家授權投資機構和國家控股公司的試點，對其全資企業、控股企業和參股企業的國有資產和國有股權行使出資人權利。各省郵政局和原國家郵政局直屬單位的經營性凈資產，將上劃作為中國郵政集團公司的國有資本。

對此，財政部建設司一位官員對《財經》記者解釋說，“上劃地方資產”其實是一種內部運作，在操作上并無障礙。“按照產權關系講，各省級郵政局和國家郵政局是平級的。為了理順產權關系，需要由目前的國家郵政局把各省省級郵政局的國有經營性凈資產上劃，統一集中到總部，再以中郵集團的名義投資到各個省局。”也就是說，各省的郵政公司將作為中郵集團公司投資的子公司。

這位官員透露，中郵集團公司將先實行“母子公司”體制，條件成熟后向總分公司過渡。他解釋，這涉及總公司對子公司控制力的問題。因為母子公司的產權關系相對比較松散，有利于總公司按照集團戰略需要，彌補集團公司內部的虧損。

目前，整個郵政系統內部正在進行清產核資，其結果將成為建立母子公司產權紐帶、產權界定的依據，也是推進郵政企業資產結構調整的重要環節。

是否分拆？

長期以來，中國郵政的普遍服務業務和競爭性業務一直混業經營?，F在改革方案決定，由國家財政對普遍服務業務予以補償。由此，中郵集團公司作為“郵老大”，普遍服務業務和競爭性業務是否分拆、如何分拆，則備受業內關注。

中國的郵政普遍服務包括兩部分，一是郵政經辦的函件等具有通信性質的業務，具體包括函件、包裹、匯兌等；二是與國情有關的政策性郵政業務，如黨報黨刊發行、機要通信、盲人讀物、義務兵免費信函等。普遍服務業務要求賦予國有郵政系統一定的專營權，并給予財政支持。

根據國務院對中郵集團公司組建方案的批復，其主要經營業務是國內和國際郵件寄遞、報刊等出版物發行、郵政匯兌、郵政儲蓄、郵政物流、郵票發行等。“從國務院批復的這些業務看來，并沒有明確分拆普遍服務業務和競爭性業務?！眹鴦赵喊l展研究中心產業經濟部李佐軍博士說。李是該中心“郵政改革方案課題組”的執筆人，對郵政改革提出了多項建議。

根據今年7月通過的《郵政體制改革方案》，郵政體制改革分為三步走：第一，成立郵政監管體系和郵政集團，實現政企分開；第二，郵政集團運營公司化，成為有競爭力的現代企業，進而實現股份化；第三，大力引進非公有制投資者，甚至在某些業務范圍之內實現非國有股控股。

“分拆將是下一步的工作，目前首要工作是組建。下一步要以產權關系為紐帶，完善法人治理結構；進而使郵政集團運營公司化，即‘組建物流、速遞、電子商務等專業公司，實行專業化經營’?！必斦恳晃还賳T告訴《財經》記者。

另據財政部有關人士透露，要“爭取在年內完成中國郵政儲蓄銀行的組建”。郵政儲蓄是中郵集團公司的經營業務之一。按照國務院確定的郵政改革方案，中國郵政儲蓄銀行是由中郵集團公司控股或全資擁有的子公司，其行業監管部門是中國銀監會。

對于普遍服務業務和競爭性業務的分拆問題，基本設計是，要按照條塊管理方式建立兩個框架——各省級郵政局把競爭性業務剝離出來，相應成立各省級專業子公司，中郵集團公司對其按條理順管理；普遍服務業務由中郵集團公司根據各?。▍^、市）區域劃分，按塊狀理順管理；內部管理關系由郵政部門自己調整。

目前隸屬國家郵政局的二級公司，包括郵政速遞局（又名中國速遞服務公司，即EMS）、中郵物流有限責任公司、郵政儲匯局（即未來的中國郵政儲蓄銀行）、中國集郵總公司、郵政航空公司、郵政廣告公司等?！皩磉@些公司都要納入中郵集團公司，實行專業化經營，業績優良可爭取境內外上市融資?！边@位財政部官員說。

曾經參與《郵政法》修訂的中國通信學會郵政委員會學術部主任顧聯瑜對此指出，未來的郵政集團公司內部，要建立兩套不同的機構體制、兩套不同的運行機制、兩套不同的考核制度，即“一業兩制”——

一套是普遍服務體系，包括郵政網及各級郵政局所、各級郵路、郵件處理中心、郵件轉運中心，函件、包裹等普遍服務業務（也包括特殊服務業務）。

該體系屬于社會公用的基礎設施，以社會效益為目標，不實行市場化運作，不考核經濟指標；實行收支兩條線，虧損部分由公共財政貼補，并享受減免稅收、收費等優惠政策待遇。

另一套是商業性服務體系，按專業組建起來的專業公司為郵政集團公司下屬子公司；其性質可以是全資子公司，也可以是由集團公司控股的子公司。這些專業公司將自主經營、自負盈虧。

不過顧聯瑜也指出，普遍服務和經營性競爭業務的分拆在理論上比較簡單，實際操作并不容易。北京郵政管理局副局長胡仲元也認可這一說法。他向記者舉例說，快遞是競爭性業務，信函屬于普遍服務業務，而信函的快遞就有普遍服務性質，所以公共性和市場競爭性在操作中有時很難分清。

據記者了解，相當多的市級郵政局的政企分開也在緩慢推進中。但是，市級及市級以下的郵政局內部怎么拆分？市以下的郵政局怎么辦？對于這一盤根錯節的改革變局，更多的地方郵政局還在觀望中。

如何補償？

地方郵政部門更關注的問題是，成立郵政集團之后，郵政儲蓄和特快專遞業務都將專業化經營，以往靠這兩塊營利利潤補貼的普遍服務該怎么辦？國家財政對普遍服務的補貼如何實現？

到目前為止，世界上凡已經進行郵政改革的國家，幾乎無一例外，均委托郵政部門繼續承擔郵政普遍服務的義務，以確保公民享有持續、有保障、價格低廉的郵政服務。而普遍服務成本能否得到補償，是政企分開后普遍服務能否繼續提供的關鍵。

同絕大多數國家一樣，中國郵政在普遍服務業務上嚴重虧損。國家郵政局有關郵政普遍服務基本情況調查表明，目前中國郵政固定局所接近66700個，全國郵政局所年收入5萬元以下的郵局約占總數的三分之一，每個局年支出都在12萬－16萬元左右。

1998年之前，郵政虧損主要由電信業務的盈利彌補。公開信息顯示，1998年郵政與電信分家后，國家曾出臺了針對郵政部門的“8531”補貼計劃，即國家從1999年開始到2003年四年內，分年補貼郵政部門80億元、50億元、30億元、10億元，到2003年已全部取消。

這次國務院在對中郵集團組建的批復文件中首次提出，“集團公司要建立健全成本削減激勵機制，在保證普遍服務能力和服務標準的前提下努力降低普遍服務成本”；在此基礎上，“郵政普遍服務虧損由國家財政補貼”。

但是，經營成本到底是多少？似乎至今并不清晰。北京國際郵電局國際郵件處理中心包裹科科長何育告訴《財經》記者，該部門屬于普遍性服務和競爭性業務的中間環節，競爭性業務和普遍服務的支出和收入是混在一起的，一直沒有獨立核算，“哪些是盈利的？哪些是補貼的？歷來不清楚。”

自1998年郵政與電信分家以來，中國郵政一直保持著分營之前的會計核算模式，郵件從收寄、分揀、運輸到投遞，全程全網作業，統一核算，企業之間不互相結算；郵政系統內部實行交叉補貼，各地上交收支差額，用盈利的業務去補虧損的業務，發達地區補貼落后地區，東部地區補西部地區，省級之間業務不結算。用郵政系統的話說，就是“全程全網聯合作業、集中清算、收支差額包干”。

目前，郵政利潤主要來自郵政儲蓄，郵政局對郵政儲蓄收入十分倚重。業內粗略估計，一旦郵儲從郵政主業中剝離，整個郵政系統將減少30％的收益，有些基層鄉鎮這一比例甚至達60％－70％。在現行郵政普遍服務和特殊服務虧損的現實下，郵儲的上述收入，實際上成為國家對郵政的一種“隱性補貼”。

據《郵政改革方案》規定，從2005年9月30日起，郵儲在央行的8290億元“老存款”，要按照10％、15％、20％、25％、30％的比例，分五年轉出至直屬國家郵政局的國家郵政儲匯局；待中國郵政儲蓄銀行成立之后，再轉入中國郵政儲蓄銀行。而郵政儲蓄銀行年內組建并納入銀監會監管體系后，郵政將不再依賴郵儲利差收入這一隱性補貼，郵政的普遍服務虧損重新需要國家財政補貼。

此外，有專家認為，建立補償機制的前提，在于準確測算普遍服務業務支出。因此，對專營業務的劃分是確定財政補貼的重要依據。新《郵政法》迄今已八易其稿，在第八稿中，郵政的專營范圍被劃定為“150克以內的信件、單件重量小于5千克的印刷品、單件重量小于10千克的包裹”。這較之今年1月第七稿規定的“350克以下國內信件的寄遞業務由郵政企業專營”，郵政專營范圍進一步擴大。

此舉被業內認為是中國郵政“欲通過行政壟斷達到市場壟斷，引發不公平競爭”，引起民營快遞和國際快遞公司的激烈反彈。

目前，對于郵政專營范圍、普遍服務的補償機制等焦點問題，業內均在焦急等待國家政策予以確定。據悉，財政部正在建立普遍服務補償機制，但其具體情況、盈利業務對于普遍服務的交叉補貼是否繼續等問題，財政部經濟建設司有關人士表示均有待確定。