銀行監管裝上“牙齒”

銀監會終于獲得了對銀行業金融機構及其股東、客戶等的延伸調查權，但實現真正有效的監管需要更多前提

□ 本刊記者 歷志鋼

實施三年不到，《中華人民共和國銀行業監督管理法》（下稱《銀監法》）已經動了一個不大不小、但絕對引人注目的手術。

10月31日，十屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過《關于修改銀行業監督管理法的決定》，國家主席胡錦濤簽署第58號主席令予以公布。修改后的文件將于2007年1月1日生效。

“中國銀監會的調查權，由此延伸到了被監管對象的客戶、股東以及相關利益方，這是監管者必要的‘牙齒’。”一位在銀行稽核方面饒富經驗的銀行監管專家如此作評。

補上的延伸調查權

銀監會成立于2003年4月。至當年12月27日，《銀監法》方由十屆人大常委會第六次會議正式通過，并從次年2月1日起施行。這一“機構先于立法出生”的狀況，已然為今天的《銀監法》修正案埋下伏筆。

實際上，在銀監會最初起草的《銀監法》法案里，延伸調查權（也稱相關調查權，指銀行監管者對被監管對象的客戶、股東及相關利益方的調查權）本為其中重要條款之一。中國人民銀行在2002年至2003年的機構改革中，剝離銀行及部分金融機構的監管權，由此成立中國銀監會，對于延伸調查權的必要性早有認知。

但是，這一條款在立法當局引發了爭議。在銀監會成立之初，對于是否賦予其如此大的行政權力，各方未能達成一致。

“銀監會已經成立，需要依法行政。為了不拖延時間，盡快出臺《銀監法》，這一爭議條款被取消了。”銀監會政策法規部一位官員說，“幾年來，大量案件證明，無論是亡羊補牢還是未雨綢繆，監管當局都需要采取措施，現有手段不夠、覆蓋面有限的瓶頸問題已經凸顯。”

在一份有關銀監法修正案的情況介紹中，銀監會詳述了延伸調查權之必要：相當多的銀行案件屬于惡意串通、內外勾結，如果不對銀行業以外的相關個人和單位進行調查取證，很難及時定性并予以查處，有可能擴大銀行及客戶的資金損失；銀行風險的產生不僅來自銀行的違法違規操作，同時來自于銀行客戶及相關者的違法違規行為；當前信用體系不夠健全、銀行業內控水平和治理能力還待提高，一些地區保護主義嚴重，導致銀企串通套取銀行資金，惡意逃廢銀行債務等現象時有發生。如果僅依靠現有監管手段，對銀行業本身進行監察，很難發現和查實上述現象。

銀監會提供的數據顯示，僅在2005年，銀監會就收到各地銀行業監管機構調查受阻的報告76件，涉及100多起案件。

“賦予銀監會相關調查權，從銀行審慎監管的角度看是必要的。”一位銀行監管的專家說，“經常會出現這種情況：銀行的一筆貸款發現有問題和疑點，審查信貸檔案做現場檢查時，截止到銀行的層面就停止了，若想繼續往前作調查，就缺乏法律基礎和法律授權。因此，銀行監管的有效性會受到影響。”

舉例而言，業已崩潰的德隆集團一度廣泛參股、控制多家城市商業銀行等金融機構，為銀行監管者帶來了新的典型難題：如何在商業銀行改革重組、增資擴股中，對新進股東資格進行有效審查？

2003年初，德隆集團通過代持等多種隱秘手段，取得昆明市商業銀行、南昌市商業銀行、株洲市商業銀行、蘭州市商業銀行等多家城市商業銀行股權，監管當局感到束手無策：他們已經發現了諸多疑點，但既無權力對前臺股東的資金來源及其背景作更詳細的調查，也沒有能力去發掘這類“代持股份”的真相，因此缺乏充分的理由杜絕此類入股行為。甚至明知某些銀行所任命的董事、高管出自德隆，也沒有充分理由不批準其任職資格。

德隆最終被迫退出這些銀行，一直到2004年集團垮臺后才陸續完成。類似的情況，在股份制銀行、城市商業銀行中比比皆是。

“銀監會監管的銀行業應監管的是一個完整的法律關系——不僅監管銀行，也監管與銀行有關的客戶、中介機構、股東等——這樣，對銀行業市場的監管才是有力度的監管。”銀監會政策法規部一位官員說。

兩種路徑

為了此次修正案的需要，銀監會政策法規部收集的國際資訊顯示，無論發達國家或者新興市場國家，很多銀行監管機構都擁有類似的相關調查權。

例如，英國金融服務管理局（FSA）有權要求與被監管者相關的機構和個人、集合投資計劃的管理人、受托人或保管人以及認可的投資交易所或清盤所提供信息和材料；如果不按要求提供信息和材料，治安法官可簽發令狀強制獲取相關信息和資料；對不按要求提供信息和材料的人，調查人員可向法庭起訴，法庭可對其判處監禁和罰金。

再如，美國貨幣監理署（OCC）是美國聯邦體系層面主要的銀行監管機構，有權向客戶發出傳票，要求銀行客戶提供相關資料，并進行面談；同時，有權對銀行關聯方進行調查和處罰，有權對提供中介服務的主體，如律師、評估師、會計師等進行調查和處罰。

另據記者了解，美國銀行機構的另一監管當局聯邦存款保險機構（FDIC）也擁有對監管對象的準司法權。

《財經》記者訪問的多位金融監管專家介紹，對于金融監管部門是否具有延伸調查權甚至準司法權，國際上大體分為兩種處理情況：一種是完全依賴司法體系，銀監部門不具有延伸調查權，這一般適合于司法體系比較健全、發達、有效的國家；一種是賦予銀監部門一定的延伸調查權。根據中國的實際情況，后一種形式更為現實和必要。

在新興市場國家中，泰國央行規定銀行有責任向監管當局提供有關客戶信息，泰國《銀行法》亦授權監管當局，有權視情況對銀行的客戶進行檢查；馬來西亞的有關法案規定，馬來西亞中央銀行不僅有調查權，而且可以搜查、拘留相關人員，調查對象包括被監管機構違法嫌疑人曾經或現在的商業伙伴、親戚、存款人或貸款人、控制人、管理人員、財產或股份的利益關系人，甚至包括上述這些人的商業伙伴和親屬。

在中國，金融監管機構獲得延伸調查權的歷史，自中國證監會開始。2001年6月，為加大打擊證券犯罪力度，借助公安部門的力量，中國證監會組建了稽查二局；2002年3月，公安部的經濟犯罪偵查局成立證券犯罪偵查局，該局和證監會稽查局合署辦公，涉及到刑事案件，需要查封、凍結當事人賬號時，由公安部證券犯罪偵查局執行。按照有關法規，稽查二局也擁有公安部門的某些專有權力，在查封、凍結銀行賬戶時，不再像過往那樣僅限于查閱交易賬戶和交易記錄。

2005年底，《證券法》修改后，證監會的延伸監管權不僅獲得了法律依據，更可獨立開展前期的調查，加強對證券行業的風險監管。

但是近年來的實踐證明，即使獲得延伸調查權，以及與公安部門“合署辦公”，也并不能指望監管效果立竿見影。在調查過程中，證監會必須配合有關部門處置風險——既需要最高法院、最高檢察院、公安部等部門的配合，更需要協調上市公司所在的省市政府等各方關系。

由于各種利益經常交織在一起，證監會稽查局的工作推進往往并不順利。根據實際操作效果看，這一執法方式顯得有些遲滯。

比如藍田股份虛假報表案，證監會前后四年時間才查清楚；而億安科技股票操縱案，證監會開出了4.9億元的巨額罰單，但受罰公司早已消失。“一個案子查兩三年都算是正常。”中國證監會稽查局一位官員告訴記者。

有效監管的真正前提

“這次《銀監法》修正案在人大法工委獲得了142票同意、兩票反對、一票棄權，可算是高票通過。原因就是修正案對雙方的責任和義務都規定得很清楚。”

銀監會政策法規部主任黃毅告訴《財經》記者，“第一，銀監會是通過法律的方式獲得授權；第二，權力的行使是規范的；第三，如果濫用的話，要受到處分，甚至被追究刑事責任。另外，對被調查對象也要有規范，不能阻礙調查，否則即由公安機關實行相應處罰。”

修改后的《銀監法》中，增加了兩個方面內容。

第一，在銀監會依法對銀行業金融機構進行檢查的條件下，經銀行業監督管理機構主要負責人批準，可以相關的單位和個人行使相關調查權。具體內容是：詢問與檢查事項有關的單位或者個人，要求其提供文件、材料和證明材料，對有關情況作出說明；查閱、復制與檢查事項有關的財產權登記資料；查閱、復制與檢查事項有關的單位和個人的財務會計資料及其他相關文件和資料；對可能被轉移、隱匿、毀損、偽造或者以后難以取得的文件、資料，予以先行登記保存。

第二，規定了調查相關人的配合義務和法律責任。即對不予配合的單位和個人，不構成犯罪的由公安機關治安處罰法處理，構成犯罪的依法追究刑事責任。

在獲得延伸調查權的同時，為了防止濫用調查權，修正案除了規定調查權要由監管機構的主要負責人批準，還要求在采取相關措施時，調查人員不得少于兩人，并要出示合法證件和調查通知書。同時，增加了與行使相關調查權相應的法律責任。

隨著工商銀行、中國銀行登陸A股市場，銀行業將更多地同時接受銀監會和證監會的監管。但是，在中國的各類銀行案件手段各異、仍被不斷揭露的時候，外界更擔心的是銀行監管的有效性。此次出臺的銀監法修正案，的確給銀監部門裝上了必要的“牙齒”，實際能否取得加強銀行監管的效果？

多位專家指出，當前銀行監管面對的主要問題，除了外部因素，銀監部門自身的獨立性追求，銀監隊伍的專業素質、職業操守、激勵約束機制，都需要做更深刻的反省和改革。銀行監管要從理念和實踐上，完成從過去的審批監管到合規性風險監管的轉變，這非一日之功，也不是單純增加相關調查權所能解決的問題。

“如果監管當局還有官員沉浸在審批的權利快感中，獲得‘延伸調查權’所帶來的可能是多余和負累，因為這意味著需要承擔更多的責任。”一位監管專家告訴《財經》。■

本刊記者李箐對此文亦有貢獻