淺議會計委派制

　　【摘要】本文在分析會計委派的背景、意義、模式及面臨的問題的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的解決對策。
　　
　　會計委派制是改革開放后的新生事物，是對會計管理體制進行的重大改革和完善。會計委派制是會計人員管理體制的一種形式，它是財產(chǎn)所有者向其所屬企事業(yè)單位統(tǒng)一委派會計人員，并對他們的任免、調(diào)遷、考核、獎懲、工資和福利待遇等進行統(tǒng)一管理，從而實現(xiàn)調(diào)控的會計人員管理制度。
　　
　　一、實行會計委派制的背景及意義
　　
　　（一）背景
　　會計委派制是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。在市場經(jīng)濟中，企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立法人。諸如，生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、物資選購權(quán)、產(chǎn)品用售權(quán)、產(chǎn)品勞務(wù)定價權(quán)等都交給了企業(yè)，企業(yè)負(fù)責(zé)人的權(quán)力由此越來越大。在這種權(quán)力集中的條件下，對企業(yè)負(fù)責(zé)人的監(jiān)管問題就顯得越來越重要。而現(xiàn)實的情況是，企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)擴大了，而對這些權(quán)力的監(jiān)督制度并未建立起來，以致于產(chǎn)生了一些腐敗行為，導(dǎo)致國家利益受到損害。因此，在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，建立企業(yè)權(quán)力約束制度成為客觀的、迫切的需要。
　　會計工作是企業(yè)管理的中心環(huán)節(jié)，企業(yè)的供、產(chǎn)、銷、人、財、物都要經(jīng)過會計這個中心環(huán)節(jié)。因此，通過會計這個環(huán)節(jié)來建立企業(yè)權(quán)力約束制度，是由會計工作本身的地位決定的。據(jù)統(tǒng)計，查處的經(jīng)濟案件中，90％的案件涉及到會計人員。這就是說，會計這個環(huán)節(jié)是經(jīng)濟案犯不可逾越的，因此，從這個環(huán)節(jié)入手，建立企業(yè)約束制度是一個理性的選擇。
　　從整頓會計工作秩序和反腐敗工作中發(fā)現(xiàn)的問題看，會計信息失真、財經(jīng)紀(jì)律松懈，國有資產(chǎn)流失和違法違紀(jì)等問題的存在，是與會計職能弱化、會計監(jiān)督不力、會計秩序混亂、會計人員法制意識不強有一定關(guān)系的。而根本原因在于現(xiàn)行會計人員管理體制缺乏保護會計人員依法履行職責(zé)的條件和加強監(jiān)督制約的機制，導(dǎo)致部分會計人員“站得住、頂不住，頂?shù)米　⒄静蛔　保瑫嬋藛T要真正成為約束企業(yè)權(quán)力的執(zhí)法官，無論從地位身份和權(quán)限上都是不太可能的。要建立以會計監(jiān)督為中心的企業(yè)權(quán)力約束制度，就必須把會計人員的地位和身份作一些調(diào)整和改變，這就需要實行會計委派制。
　　
　　（二）意義
　　實施會計委派制是推進國有企業(yè)改革的需要。會計委派制的推行，正是建立財務(wù)監(jiān)督約束機制的一個有效舉措，它在充分保證企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的基礎(chǔ)上，通過委派會計長駐企業(yè)內(nèi)部，直接參與企業(yè)財務(wù)活動，使企業(yè)的財務(wù)預(yù)算約束能真正“硬起來”，使國有企業(yè)真正成為責(zé)、權(quán)、利有機結(jié)合的法人主體。
　　實行會計委派制可以防止會計信息失真，維護所有者的利益。時下，假賬、假報表到處可見，會計信息失真現(xiàn)象非常普遍，這無疑增加了報表使用者決策的難度。企業(yè)造假的一個主要原因是利益驅(qū)動，有的企業(yè)為了本部門的局部利益和短期利益不借犧牲所有者等其他部門或個人的利益，使企業(yè)的資產(chǎn)不能增值甚至不能保值，大量的國有資產(chǎn)流失。會計委派制正是解決這一問題的良藥，這也是實行會計委派制的初衷。實行會計委派制可以防止虛假的會計信息，防止所有者權(quán)益受到經(jīng)營者的侵犯。
　　我國企業(yè)現(xiàn)行的會計管理制度是任命制，會計作為一種管理活動直接依附于企業(yè)，會計人員成為企業(yè)的一員，與經(jīng)營者存在著利益和職業(yè)上的依附關(guān)系，這勢必造成會計監(jiān)督的不力；而會計委派制使會計人員擺脫了與單位的這種依附關(guān)系，能夠相對獨立地工作，充分發(fā)揮會計的監(jiān)督職能，依法大膽地抵制企業(yè)的不合法行為，從而有效地維護了財經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，減少了經(jīng)濟領(lǐng)域的違紀(jì)、犯罪行為，使會計工作進入一個良性循環(huán)狀態(tài)。
　　
　　二、會計委派制的基本模式
　　
　　會計委派制的基本模式主要有以下幾種：
　　
　　（一）財務(wù)總監(jiān)制
　　財務(wù)總監(jiān)制的受派單位為國有企業(yè)和國有控股公司，由財政或財政與國資部門聯(lián)合委派。財務(wù)總監(jiān)以國有股東代表人身份進入監(jiān)事會，對出資人負(fù)責(zé)，獨立行使財務(wù)管理監(jiān)督權(quán)，并列席公司董事會。財務(wù)總監(jiān)的工資、津貼及獎金納入財政預(yù)算，設(shè)立工資基金專戶，由財政部門統(tǒng)一管理和發(fā)放。
　　
　　（二）主管會計委派制形式
　　主管會計委派制形式的主要對象是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)及共有控股企業(yè)的財會負(fù)責(zé)人、主管會計，有的還包括出納。被委派人員的來源主要從原單位產(chǎn)生，也有的從其他單位選派。委派部門是財政和行業(yè)主管部門，一般由政府發(fā)文，財政部門委派。按照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一委派、分職任免”的辦法，對會計人員的人事檔案、職務(wù)任免晉升、工作調(diào)動、專業(yè)職稱、工資獎金、福利等實行統(tǒng)一管理。
　　
　　（三）“會計樓”形式
　　“會計樓”形式是把企業(yè)會計從內(nèi)部分離出去，統(tǒng)一在“會計樓”辦公，會計人員編制根據(jù)所屬企業(yè)規(guī)模大小確定，一般為3－5人。“會計樓”人員的工資報酬由“會計樓”負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理發(fā)放，類似于代理記賬的會計委派制形式。“會計樓”由經(jīng)貿(mào)部門管理，主要試行于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。
　　
　　（四）內(nèi)部委派制形式
　　內(nèi)部委派制的委派對象為各單位的會計、出納。被委派人員的來源主要是原單位的會計人員，也可從其他人員中考核選拔。委派部門一般為農(nóng)場的總場、集團總公司。管理體制是會計人員持會計證上崗工作，行政由所在單位領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)由財務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)，其任免和調(diào)動則由組織人事部門統(tǒng)一管理。被委派人員的工資、獎金與工作成績和考核結(jié)果掛鉤。
　　
　　三、實行會計委派制面臨的問題及對策
　　
　　我國推行會計委派制以來雖然對健全市場經(jīng)濟體制，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序等方面起到了很大作用，但是作為一項新生事物，在推行過程中也暴露了一些問題。
　　
　　（一）面臨的問題
　　1．會計委派制缺乏法律依據(jù)和統(tǒng)一規(guī)定，推行難度大，阻力大
　　會計委派制與一些法律如《企業(yè)法》、《公司法》不相一致，新《會計法》對委派制也沒有說法，推行中有些政府部門領(lǐng)導(dǎo)不大積極，在基層遇到的阻力就更大。由于會計委派制是對會計人員管理體制的一種深層次改革，牽涉到方方面面的利益，特別是委派會計進駐受派單位后，外部監(jiān)督力度加大了，單位小集體或個人私利的活動范圍受到遏制，因此，一些受派單位領(lǐng)導(dǎo)對委派會計工作消極應(yīng)付，甚至抱著抵觸情緒，從而影響了工作的順利進行。
　　2．委派會計的職責(zé)和權(quán)限不夠明確，影響工作效率
　　盡管實行會計委派制試點工作的省、市出臺了一系列相關(guān)文件，規(guī)定了委派會計的職權(quán)，但都不夠具體明確，在實際操作中難以把握，以至于亂象百出。有些委派會計進駐受派單位后，以“太上皇”自居，對受派單位領(lǐng)導(dǎo)及會計人員頤指氣使，隨心所欲地指揮企業(yè)的經(jīng)濟活動；有些委派會計則被受派單位“架空”，成為機械的記賬員，完全喪失對企業(yè)活動進行反映和監(jiān)督的職能；更有個別委派會計素質(zhì)低下，與受派單位領(lǐng)導(dǎo)同流合污，把委派當(dāng)成了名副其實的保護傘，繼續(xù)進行違法亂紀(jì)的活動，損害國家利益。
　　3．委派會計的后顧之憂沒有真正解決好，影響了委派會計的積極性
　　委派會計來源于3種渠道：一是在崗的本單位會計；二是財政部門調(diào)用的；三是向社會公開招聘。對委派會計實行聘用制，聘用期一般為2年，聘用合同期滿或終止后，按規(guī)定原聘用人員的人事關(guān)系、檔案由人才交流中心代管，通過人才市場自主擇業(yè)。雖然會計管理公司負(fù)責(zé)委派會計的考核、工資、福利、獎金，但對于委派會計的住房、子女就業(yè)、公費醫(yī)療、入黨提干以及退休后的人員管理等涉及切身利益的問題卻是力不從心，使得大多數(shù)委派會計不安心工作，極大地挫傷了他們的工作積極性。
　　4．缺乏有力的委派會計管理機構(gòu)
　　會計人員實行委派制后，會計管理的格局發(fā)生了變化，對會計的管理由“分散型”變?yōu)椤熬o密型”，與會計人員的關(guān)系由“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”變?yōu)椤皹I(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”。為適應(yīng)這種變化，迫切需要有專門的、健全的管理機構(gòu)做大量的具體細(xì)致的管理工作。但從目前各地試行的情況看，大多是委托各級財政部門的會計科（股）對委派會計進行管理，人員少，工作繁重，管理基礎(chǔ)薄弱。
　　
　　（二）相應(yīng)的對策
　　為了使會計委派制更加合理、完善，在國企改革中發(fā)揮更大的作用，針對以上所述問題，特提出如下對策
　　1．健全完善財會法規(guī)
　　針對試行的會計委派制缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)的問題，建議中央財政部門根據(jù)各省、市試點工作的情況，盡快制定全國性的《委派會計管理暫行條例》，對會計委派制的委派形式、程序、對象、范圍以及委派會計人員的職責(zé)、權(quán)限、義務(wù)等依法進行規(guī)范，做到以法管人，以法治事。只有這樣，才能促進受派單位尊重委派會計人員，接受監(jiān)督，積極配合會計委派制工作的開展。
　　2．成立專門的委派會計管理機構(gòu)
　　為適應(yīng)會計管理格局的新變化，進一步加大會計監(jiān)督和管理力度，從組織上保證會計委派制的順利實施，建議成立隸屬于各級財政部門的行政管理機構(gòu)——會計管理局，管理區(qū)域內(nèi)會計人員的應(yīng)聘、委派事宜。首先，健全會計管理局的各職能部門。在會計管理局內(nèi)設(shè)人事管理、后續(xù)教育、業(yè)務(wù)考核等機構(gòu)，將委派會計人員的人事關(guān)系、編制、工資福利、升遷晉職等納入統(tǒng)一管理，以真正解除委派會計人員的后顧之憂。其次，加強會計管理局的人員配備。選拔素質(zhì)較高、責(zé)任心、事業(yè)心較強的干部從事會計管理工作，保持一支相對穩(wěn)定的會計管理人員隊伍。最后，應(yīng)賦予會計管理局一定的職責(zé)權(quán)限，特別是執(zhí)法權(quán)限。如對于打擊報復(fù)委派的會計人員以及違反會計法規(guī)的單位和個人具有直接處罰權(quán)，以保護委派會計人員的合法權(quán)益，依法治理會計工作。
　　3．明確委派會計的職責(zé)和權(quán)限
　　為使委派會計有效行使其反映和監(jiān)督職能，必須賦予其相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限。在不影響單位法人按規(guī)定行使職權(quán)的情況下，委派會計人員的主要職責(zé)有：（１）監(jiān)督所在單位國有資產(chǎn)營運情況，對國有資產(chǎn)的流失承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；（２）監(jiān)督所在單位的財務(wù)收支活動，對上報的財務(wù)報告的真實性、合法性負(fù)責(zé)；（３）監(jiān)督所在單位執(zhí)行國家財經(jīng)紀(jì)律情況，對違紀(jì)的行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。委派會計人員的主要權(quán)限有：（１）審核所在單位對外報送的財務(wù)報告，并與單位主要領(lǐng)導(dǎo)人共同確認(rèn)其真實性、合法性；（２）參與擬定所在單位的財務(wù)會計管理規(guī)定，監(jiān)督檢查各項財務(wù)運作和資金收支情況；（３）與單位主要領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)簽批準(zhǔn)重大財務(wù)收支項目；（４）參與擬定所在單位的年度決算方案、分配方案；（５）審核所在單位的新項目投資可行性報告和重大經(jīng)濟合同。
　　4．建立和完善各項配套制度
　　要使會計委派制順利實施，必須建立一套完善的制度以構(gòu)成會計委派制的運行機制，這些制度包括：
　　（1）委派會計的檔案管理制度。檔案資料是用人單位選人定崗的重要依據(jù)之一，是對委派會計人員實施監(jiān)督和在職培訓(xùn)的參考資料，也是委派會計人員統(tǒng)計工作的數(shù)據(jù)來源。會計管理機構(gòu)應(yīng)妥善保管，并根據(jù)各方反饋的信息及時更新。要開發(fā)全國通用的委派會計人員檔案管理的系統(tǒng)軟件，形成全國性的委派會計人才市場，便于單位和會計人員在全國范圍內(nèi)選人、選崗，推動會計人員市場化的進程。（2）委派會計任用制度。對委派會計的任用，主要通過單位推薦、向社會公開招聘等形式產(chǎn)生候選人，進行業(yè)務(wù)素質(zhì)、政治素質(zhì)和協(xié)調(diào)能力的考試考核，擇優(yōu)錄取。對被錄用人員在聘用期間簽定合同，發(fā)放委派書，在一個單位連續(xù)工作時間一般為3年～5年，以利于會計改革手段的落實和會計隊伍的穩(wěn)定。（3）委派會計考核輪換制度。會計管理機構(gòu)每年應(yīng)對所有委派的會計人員進行1～2次的考核，內(nèi)容包括遵守會計制度、職業(yè)道德、工作業(yè)績、業(yè)務(wù)技術(shù)水平、廉政等方面的情況；會計機構(gòu)負(fù)責(zé)人除考核個人有關(guān)情況外，重點考核財務(wù)管理能力、會計規(guī)范化管理工作、遵紀(jì)守法等。對考核優(yōu)秀的給予業(yè)績肯定和獎勵，考核不合格的就地解聘；對作出重大貢獻的委派會計人員，應(yīng)向有關(guān)部門提出晉升、晉職等建議。為促進委派會計人員全面熟悉業(yè)務(wù)，盡快提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，委派會計人員的工作崗位應(yīng)當(dāng)有計劃地進行輪換。單位的會計負(fù)責(zé)人每3年進行一次輪崗交換，一般的會計人員也應(yīng)視情況進行輪崗。（4）委派會計的工資福利制度。為徹底割斷委派會計與受派單位在經(jīng)濟利益上的聯(lián)系，確保其獨立性，防止形成小集團利益，會計管理機構(gòu)應(yīng)將委派會計的工資福利納入統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)放。行政事業(yè)單位會計經(jīng)費由財政統(tǒng)管統(tǒng)劃，國有企業(yè)按照“誰用人，誰拿錢”的原則向會計管理機構(gòu)繳納服務(wù)費。要確保委派會計人員整體工資水平的公平合理，年終根據(jù)考核結(jié)果向委派會計發(fā)放與業(yè)績掛鉤的年終獎金。（5）委派會計的定期培訓(xùn)制度。派往各單位的會計人員上崗前都要經(jīng)過相關(guān)的知識和技能的專門培訓(xùn)，已經(jīng)派駐單位的會計人員每年也要組織2～3次的培訓(xùn)活動，使會計人員在政治思想、能力水平、業(yè)務(wù)知識等方面不斷更新，以跟上時代前進和經(jīng)濟發(fā)展的步伐。
　　實行會計委派制還應(yīng)注意以下問題：一是實行委派制，并不是把會計人員簡單地從原單位中脫離。實施會計委派制僅僅改變了會計人員的管理制度，委派會計不能把自己看作“欽差大臣”，高人一等，應(yīng)當(dāng)尊重單位領(lǐng)導(dǎo)，作好單位領(lǐng)導(dǎo)參謀，搞好財務(wù)工作。二是會計委派制并不是解決會計監(jiān)督問題的靈丹妙藥，只是在一定程度上強化了會計基礎(chǔ)工作和服務(wù)監(jiān)督，加強了會計服務(wù)功能和目標(biāo)責(zé)任制管理。解決會計信息失真問題的重點應(yīng)放在構(gòu)建新型會計人員職業(yè)化管理體制上來。
　　總之，會計委派制是會計管理中的一個新生事物，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，沒有固定模式可以參考借鑒，但涉及到方方面面的問題，絕不能一派了之，要堅持邊試點、邊探索、邊總結(jié)、邊完善，加強調(diào)查研究，總結(jié)成功經(jīng)驗，逐步推廣和完善。
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