關于城鄉財稅統籌問題的思考

　　【摘要】城鄉經濟統籌與社會主義新農村建設是一個龐大的系統工程，所涉及的問題是多方面的。財稅統籌是城鄉經濟統籌中的一個重要方面，研究解決好財稅統籌問題具有全局性、根本性的意義。
　　
　　黨的十六大提出了本世紀頭20年全面建設小康社會的奮斗目標，并指出“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的偉大構想，這是城鄉經濟社會統籌戰略的繼續和發展，是落實科學發展觀的重要體現，也是全面建設小康社會的必然要求。
　　
　　一、城鄉財稅統籌面臨的現狀及主要問題
　　
　　近幾年，我國采取了一系列財政政策支持農業、農村，對促進城鄉統籌發展起到了有效作用。但是由于多方面因素的長期積累，城鄉發展不協調的問題并沒有根本解決，城鄉差距仍呈擴大趨勢。從財政角度看，當前主要存在以下幾個方面的問題：
　　
　　（一）不合理的財政體制不利于城鄉經濟統籌發展
　　首先是政府對農村公共產品的供給責任劃分不合理。除大型水利建設、農村電網改造等外，國家把地方建設任務交給縣鄉政府。縣鄉政府受財力所限，難以向農村提供公共產品，許多在城市屬于政府無償提供的公共產品到農村卻轉變成農民集資項目，使收入低下的農民不堪重負。其次中央稅與地方稅結構不合理。上級政府集中了過多的收入，在二次分配中對基層財政支持不夠，造成基層政府財政入不敷出。由于縣鄉財政困難，便把一些應由公共財政開支的項目轉嫁給農民，更加重了農民的負擔。
　　
　　（二）非均衡的城鄉公共產品供給體制制約著城鄉經濟統籌發展
　　城鄉分割的二元體制，造成了我國城鄉公共服務的供給機制完全不同，形成了城鄉非均衡的公共產品供給制度。城市的公共基礎設施及公共服務由國家來提供，農村則實行有別于城市的、農民自給自足型的供給制度。農民生產生活所需的公共產品在很大程度上由農民自己解決，從而使農村公共產品供給資金得不到有效保障，造成了農村公共產品總量少、質量低等突出問題。這種城鄉分割的財政供給體制是城鄉經濟統籌的體制障礙。
　　
　　（三）城鄉社會保障政策不平衡阻礙了城鄉經濟統籌發展
　　我國城市靠政府支持基本形成了統一的、與社會主義市場經濟相適應的社會保障制度，在城市覆蓋率較高，城市居民在養老、就業、醫療等方面得到了基本保障。然而在廣大農村，社會保障制度還沒有建立起來，農民主要靠自己負擔養老、醫療等費用，無錢就醫、因病致貧的現象比較普遍。農村社會保障制度的缺乏，增加了農民致貧返貧的概率，影響了農村的市場經濟發展和社會穩定。
　　
　　（四）縣鄉財政困難滯緩了城鄉經濟統籌發展
　　改革開放以來，縣鄉財政不斷發展壯大，在支持政權建設和經濟發展方面發揮了積極作用。但隨著改革的不斷深化，特別是農村稅費改革以后，我國縣鄉財政困難日益加劇，已經影響了基層政權的正常運轉，成為目前我國財政領域面臨的一個突出矛盾。一是縣鄉財政赤字和債務負擔嚴重；二是欠發工資現象普遍存在；三是基層財政供養人員過多，財政支出主要用于解決人頭費，沒有提供公共產品與服務的能力，其對農村環境、交通、衛生、科教、文化的投入基本處于空白。縣鄉財政困難的加劇，嚴重影響了農村經濟的健康協調發展。
　　
　　二、城鄉財稅統籌的政策取向
　　
　　（一）多予少取，支農惠農
　　全面建設小康社會，實現社會主義現代化最艱巨、最繁重的任務是解決“三農”問題。為解決“三農問題”，黨中央從2004年開始連續三年發出“1號文件”，出臺了一系列相關政策，對于減輕農民負擔、增加農民收入、加速農村發展起到了很好的促進作用。財稅工作必須認真貫徹黨在農村的一系列方針政策，認真落實“多予、少取、放活”的方針，特別是在“多予”上下功夫，把中央一系列支農惠農政策落到實處，如取消農業稅、實施種糧補貼、對貧困地區貧困家庭實施“兩免一補”、新型合作醫療試點等。要切實提高各級財政資金用于農業的比重，逐年增加信貸資金對農業的投入，調整完善支農資金的籌集渠道，逐步取消農業稅收，免除各種向農民的攤派，幫助農民實現減負增收。
　　
　　（二）以工促農、以城帶鄉
　　黨的十六大以來，我們黨堅持以人為本、全面協調可持續的科學發展觀，提出“統籌城鄉發展”的基本方略，作出“以工促農、以城帶鄉”發展階段的基本判斷和“兩個趨向”的重要論斷，確定“多予少取放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的基本方針，在此基礎上，作出了建設社會主義新農村的戰略決策。這標志著我國經濟社會發展已進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段。財稅工作要按照科學發展觀的要求解決好城鄉財稅統籌問題，促進建立以工促農、以城帶鄉的長效機制；發揮財政調控經濟發展和分配關系的基本職能，合理配置城鄉經濟資源，引導各種資源流向農村；調節城鄉居民收入，逐步縮小城鄉居民收入差距。
　　
　　（三）調整國民收入分配格局，向農村傾斜
　　建國以來，我國國民收入分配始終是以支持工業和城市為主，而農村受益很少，這種分配格局導致了城鄉發展不平衡。目前，我國進入全面建設小康社會新的發展階段，黨中央提出樹立和落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展，構建社會主義和諧社會。這就要求我們必須關注和解決城鄉發展不平衡的問題，只有城鄉協調發展，才能真正實現全面小康和構建和諧社會目標。因此，要順應經濟社會發展階段性變化和建設社會主義新農村的要求，調整國民收入分配格局。國家財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業和農村的投入，要把國家對基礎設施建設投入的重點轉向農村。
　　
　　（四）公共財政覆蓋農村
　　公共財政覆蓋農村是發達國家的先進經驗，也是財政的基本功能。我國在工業化過程中，實行工農不對稱、城鄉不對稱的財政分配政策，是為了完成工業化原始積累，當工業化達到一定階段后就應該工業反哺農業。因此，要順應經濟社會發展階段性變化的需要，及時調整城鄉財政分配政策，改變二元經濟社會結構。充分發揮公共財政基本功能，在城鄉經濟發展中進行財稅統籌；調整城鄉資源配置，彌補農村公共產品空缺；逐步建立起比較完善的農村公共服務體系。把公共財政覆蓋面擴大到農村，從而促進城鄉協調發展，這是全面建設小康社會和構建和諧社會的必然要求。
　　
　　三、城鄉財稅統籌的主要路徑
　　
　　（一）構建農村公共財政體系
　　一是要消除體制性障礙。改變“城鄉分治”的財政管理體制，構建面向農村的以提供公共產品和公共服務為主要目標的公共支出體系，調整體制、制度、權責等管理關系，切實把農村納入公共財政覆蓋范圍。二是調整城鄉公共產品供給政策，增加對農村的公共產品供給。優先解決農村的水利、電力、道路、教育、醫療、環境衛生、生態建設等公共基礎設施以及農村社會安全、秩序、文化、健康、社會保障等方面的公共服務。三是形成農村公共財政資金來源穩定增長的長效機制。除政府通過財政預算安排必保資金外，還必須通過市場手段引導全社會和民間向農村公共事業投資。四是改革和完善縣鄉財政管理體制，加快建立覆蓋農村的公共財政制度。明確界定縣鄉財政支出責任，加大對縣鄉政府一般性轉移支付力度，增強基層政府財政保障水平。
　　
　　（二）深化農村稅費改革，促進農民增收減負
　　在鞏固農村稅費改革成果的基礎上，進一步深化農村稅費制度改革，通過稅收杠桿撬動農業經濟發展，促進農民增收。在取消農業稅之后，對農村和農民逐步實行城鄉統一的稅種和稅率，對農村企業和城市企業實行一致的企業所得稅、營業稅、增值稅等；對城市居民和農民實行統一的個人所得稅等。低收入農民與城市低收入居民一樣享受國家稅收優惠政策。在農村稅收征管和分配上，應繼續貫徹“少取”方針，把更多的農村稅收留用于發展農村公共事業。通過繼續推進以鄉鎮機構改革、農村義務教育改革和縣鄉財政管理體制改革為主的農村綜合改革，解決好可能加重農民負擔的重點和難點問題，建立農民負擔監管機制，加強對涉農行政事業性收費的管理，對農業生產性收費以及農村集體收費嚴格監管，認真落實和完善減輕農民負擔的各項制度。
　　
　　
　　（三）建立起完善的農村社會保障制度
　　黨的十六大指出：“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。”我國是農業大國，農村社會保障制度是國家社會保障制度不可或缺的組成部分，對于保證社會的穩定以及和諧社會的構建意義重大。建立完善的農村社會保障制度一是要調整現行的社會保障體系，把廣大農村納入社會保障制度覆蓋范圍，形成城鄉統一的社會保障制度體系。二是要結合農村實際和農民的迫切需要確定農村社會保障的重點內容，當前要重點發展農村養老保險、醫療保險和受災保險等社會保險制度和農村最低生活保障制度。我國農村各地的經濟發展水平不平衡，在現階段應采取循序漸進和差別對待的做法，因地制宜。三是建立有效的保障基金籌措機制，確保保障機制正常運行，農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和參保農民本人三方，但國家要明確三方的合理投資分配比例。政府要考慮目前農村經濟發展總體落后和農民收入處于低水平的現實，給予農民政策、資金的扶持，對于欠發達地區特別是貧困地區的農村要增加各級財政社保事業投入。
　　
　　（四）加大對農業和農村的投入，提高支農資金使用效率
　　建設社會主義新農村，一靠政策，二靠投入。在政府財政狀況好轉的條件下，應加大對農業和農村的投入力度。當前農業和農村發展面臨的主要問題是，農業基礎設施脆弱、農村社會事業發展滯后、城鄉居民收入差距擴大，要集中財力優先考慮解決這些問題。第一，要加大農村基礎設施建設力度，切實推動投資由以城市建設為主向更多重視農村建設轉變，大力加強農田水利、農村公路、飲水工程、電網改造、生態工程等基礎設施建設，盡快改善農村生產生活條件。第二，加大農村社會事業發展的投入力度，加快農村科技、教育、衛生、文化事業的發展，著力解決農村“上學難、看病難、看病貴、保障差”等問題。第三，大力推進扶貧開發，加大扶貧工作力度，使農村貧困群眾盡快脫貧致富。
　　現階段，我國農村基礎設施建設供給缺口很大，各級政府財力有限，完全依賴政府投資很不現實。必須把國家支持與廣大農民群眾投工、投勞有機結合起來，注重發揮政府投資帶動作用；充分發揮農民和社會各方面的作用，建立引導、鼓勵各種社會力量投入農村基礎設施建設的參與機制；要進一步放寬農業和農村基礎設施投資領域，強化政府支農資金的引導職能，充分利用市場機制，采取稅收優惠、貼息等措施引導社會力量積極參與農村基礎設施建設。
　　要高度重視并提高支農財政資金的使用效率。一是推進支農資金整合工作，統籌規劃，統一管理，集中財力辦大事；二是優化支農資金支出結構，增加發展性支出，減少費用性支出；三是強化支農資金管理，加強支農資金運行各個環節的監管力度，提高資金使用效率。
　　
　　（五）深化農村金融改革
　　發展農村經濟，一定要搞活農村金融。要繼續深化農業投融資體制改革，逐步形成多元化的農村融資渠道，通過金融渠道籌集農村發展資金，把社會資本導入農村。要充分發揮政策性銀行支持農業和農村經濟發展的作用，鞏固和發展農村信用社改革試點成果，提高對農戶的服務能力和服務水平。同時，大力發展合作金融組織，完善合作金融體系。放松對非（準）正規金融的管制，允許農村金融機構的多元化，促進農村金融機構之間的相互競爭。
　　本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原